檢察機關提起環境公益訴訟制度初探

黃亞宇 雷元進 何 芬

1.湖南商務職業技術學院，湖南 長沙 410205；2.湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001；3.汝城縣人民檢察院，湖南 汝城 424100

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檢察機關提起環境公益訴訟制度初探

湖南省人民檢察院檢察理論研究課題《檢察機關環境公益訴訟起訴制度構建研究》(課題編號：XJ2015C45)；湖南省哲學社會科學規劃基金《湖南發展低碳經濟的法律規制研究》(課題編號：15YBB050)。

黃亞宇1雷元進2何 芬3

1.湖南商務職業技術學院，湖南 長沙 410205；2.湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001；3.汝城縣人民檢察院，湖南 汝城 424100

新修改的《民事訴訟法》及其司法解釋在公益訴訟條款中并沒有明確賦予檢察機關享有公益訴訟的起訴資格。然而檢察機關作為我國公權力的代表，擁有豐富的起訴經驗，賦予檢察機關提起環境公益訴訟的起訴資格具有重要的現實意義。盡管檢察機關提起環境公益訴訟還存在著一些障礙，但是可以通過完善檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計，發揮其起訴主體的作用，更好地保障環境公共利益。

檢察機關；環境公益訴訟；起訴主體

新修改的《民事訴訟法》(2012年)規定了公益訴訟條款，并賦予“法律規定的機關”有提起公益訴訟的職權，但是并沒有列舉具體哪些機關可以提起公益訴訟，也沒有規定國家機關提起公益訴訟的標準。隨后，最高人民法院通過了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2014年)以及《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》(2014年)，雖然“兩解釋”都重申了《民事訴訟法》“法律規定的機關”的公益起訴權，但是對于具體哪些機關是“法律規定的機關”仍然停留在含糊其辭的表達上，沒有一個令人滿意的解釋[1]。檢察機關代表著國家和社會公共利益，又是《憲法》賦予的法律監督機關，理應具有環境公益訴訟的起訴權，賦予檢察機關環境公益訴訟的起訴資格可以使環境公益及時得到司法救濟，促進社會經濟的可持續發展。

一、檢察機關提起環境公益訴訟的重要性

從法理上分析，檢察機關不僅是我國的法律監督機關，而且還具有提起公訴、調查取證等職權。由于檢察機關行使法律監督權的范圍包括刑事案件、民事案件、行政案件等，因此，檢察機關無論是提起刑事訴訟，還是民事訴訟或行政訴訟都是代表國家行使公權力的體現，都是行使法律監督職權的表現。賦予檢察機關環境公益訴訟的起訴資格，不僅能體現檢察機關踐行法律監督機關的職權，而且能更好地依靠國家公權力來保障環境公共利益，實現社會的公平、正義。

《憲法》賦予檢察機關的角色是行使國家公權力的代表，當環境公益受到損害時，檢察機關理應代表國家行使起訴權。賦予檢察機關環境公益訴訟的起訴權，可以發揮檢察機關的起訴權能，在訴訟中更好地維護環境公益，也能有效地預防司法裁判不公的現象發生，這也體現了國家干預原則在公益訴訟中的運用。國外已經有了很多檢察機關提起環境公益訴訟的案例，這也為我國的立法提供了可供參考的經驗。盡管目前檢察機關提起環境公益訴訟還存在著法律依據不足，角色定位不準、訴訟程序不規范等問題，但是這些問題都無法否定檢察機關提起環境公益訴訟的重要性。針對目前司法實踐中存在的這些問題，完善檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計，顯得尤為重要。

二、檢察機關在訴訟中應定位于環境公訴人的地位

設計檢察機關提起環境公益訴訟制度的內容，首先要確立檢察機關在環境公益訴訟中所處的地位[2]。在環境公益訴訟中檢察機關應處于何種地位，理論界還存在著爭議。有學者認為檢察機關應定位于監督機關，也有學者認為應定位于起訴與監督雙重地位，還有學者認為應定位于原告。筆者認為，這幾種觀點都值得商榷。第一，若把檢察機關定位于監督機關，則否定了檢察機關在訴訟中擁有的最本職的權能即起訴權。第二，若把檢察機關定位于起訴與監督雙重地位，在訴訟中則容易引起檢察機關這兩種權能的沖突，以致于影響案件的公平審理。第三，若將檢察機關定位于原告，則不符合原告必須要與案件有直接利害關系的法律規定。因此，筆者建議，將檢察機關定位于“環境公訴人”[3]更具有合理性，環境公訴人并不要求與案件要有直接的利害關系，這樣更有利于檢察機關參與環境公益訴訟。

檢察機關在參與環境公益訴訟中，一方面，不能以國家公權力的身份對環境侵權者施壓，也不能干涉法院對環境公益訴訟的獨立審判權；另一方面，檢察機關在環境公益訴訟中不能享有特權，應與當事人具有平等的法律地位，享有平等的訴訟權利，應盡平等的訴訟義務。還要通過創設特定的訴訟制度來保障當事人在環境公益訴訟中享有與檢察機關同等的訴訟地位。例如：規定由專門的環境損害鑒定機構進行鑒定，出具客觀、公平的鑒定結論，以此來規范環境公益訴訟中的鑒定制度。

三、檢察機關提起環境公益訴訟制度設計

(一)從立法上賦予檢察機關起訴資格

只有從立法上明確賦予檢察機關具有環境公益訴訟的起訴資格，才能從根本上保障檢察機關在環境公益訴訟中發揮“環境公訴人”的作用。一方面，可以通過修改《民事訴訟法》及其司法解釋中有關公益訴訟的條款，明確檢察機關可以作為法律規定的機關提起公益訴訟。另一方面，還應該考慮到檢察機關代表國家公權力的特殊身份，在《民事訴訟法》及其司法解釋中嘗試構建檢察機關提起公益訴訟的特殊原則、特殊制度和特別程序，以保障當事人在環境公益訴訟中具有與檢察機關同等的訴訟地位。

(二)規范起訴方式

在實踐中，檢察機關提起環境公益訴訟的起訴方式還不夠規范，這直接影響了環境公益訴訟案件的實效。可以通過修改《民事訴訟法》及其司法解釋，明確直接起訴、支持起訴、督促起訴的案件范圍，對環境公益案件中檢察機關的起訴方式予以規范。

第一，直接起訴。直接起訴是檢察機關提起環境公益訴訟最直接、最有效的方式。但是檢察機關直接起訴的方式并不能濫用，一般在沒有適格主體提起環境公益訴訟或者經過催告適格主體仍然不起訴的情況下才能適用。

第二，支持起訴。最高人民法院在《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2014年)第11條中明確指出，檢察機關可以依據《民事訴訟法》第15條的規定，通過提供法律咨詢、協助調查取證、提交書面意見等途徑支持社會組織提起環境公益訴訟[4]。目前我國的相關法律已經賦予了社會組織提起環境公益訴訟的資格，但是社會組織相比檢察機關而言，社會組織并不是國家公權力的代表，在起訴經驗、法律知識、調查取證等方面都不如檢察機關專業。因此，檢察機關可以為社會組織提供法律咨詢、協助調查取證等方面的支持。

第三，督促起訴。督促起訴體現了檢察機關具有的法律監督職權，是指當有權提起環境公益訴訟的起訴主體怠于行使起訴權時，檢察機關可以在合理期限內督促其起訴。如果起訴主體在合理期限內仍然不起訴，也沒有提供不起訴的書面理由，檢察機關即可以自己的名義直接提起環境公益訴訟。

(三)設計特殊的訴訟程序

檢察機關作為國家公權力的代表，與一般的起訴主體以及案件當事人相比，都具有身份上的特殊性，檢察機關在環境公益訴訟中很難完全適用一般的民事訴訟程序和規則。因此，應當設計環境公益訴訟的特別程序，明確檢察機關提起環境公益訴訟在立案管轄、審理程序、訴訟費用等方面的特殊規定。

第一，立案管轄。根據環境公益訴訟案件的特殊性、影響力、重要性等因素，應當建立檢察機關立案管轄原則。對于由檢察機關直接起訴的案件，應當由市級及其以上檢察機關向同級人民法院提出環境公益訴訟；對于由檢察機關支持起訴和督促起訴的案件，則由基層檢察機關向同級人民法院提出環境公益訴訟。在地域管轄方面，可以參照《民事訴訟法》及其相關司法解釋中有關侵權之訴的規定。

第二，審理程序。對于檢察機關提起的環境公益訴訟，在起訴環節應當以書面方式起訴，在審理環節被告不能提出反訴，允許檢察機關與被告達成調解或和解協議，允許檢察機關享有上訴、抗訴等訴訟權利。法院對于由檢察機關提起的環境公益案件，必須組成合議庭開庭審理，并且不能適用簡易程序。

第三，訴訟費用。由于檢察機關是國家公權力的代表，如果適用民事案件由敗訴方承擔訴訟費用的規則，則不利于激發檢察機關提起環境公益訴訟的積極性。因此，對于由檢察機關提起的環境公益案件，應免于繳納訴訟費用或者通過訴訟費用保險、建立公益訴訟基金等方式解決案件的訴訟費用[5]。檢察機關對環境公益案件進行的調查取證、評估鑒定、檢測化驗等必要費用也可以通過公益訴訟基金予以支付。

綜上所述，檢察機關作為國家公權力的代表，保障環境公共利益和公民環境權益應屬于檢察機關的基本職權。雖然目前我國法律并沒有明確賦予檢察機關提起環境公益訴訟的資格，實踐中檢察機關參與環境公益訴訟也還存在著一些困難，但是這并不能阻止檢察機關提起環境公益訴訟的進程。完善檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計，對更好地發揮檢察機關起訴主體的功效，具有重要的理論與實踐意義。

[1]顏運秋，余彥.我國環境民事公益訴訟制度的亮點、不足及完善—以2014年12月最高人民法院通過的“兩解釋”為分析重點[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版)，2015(3)：37-43.

[2]張鋒.檢察機關環境公益訴訟起訴資格的法律制度建構[J].政法論叢，2015(2)：120-128.

[3]黃亞宇.生態環境公益訴訟起訴主體的多元性及序位安排[J].廣西社會科學，2013(7)：101-106.

[4]彭本利.檢察機關參與環境公益訴訟的合理性及制度構建[J].吉首大學學報(社會科學版)，2015(5)：122-128.

[5]魏文.我國民事公益訴訟程序問題研究[D].西北師范大學，2014.

黃亞宇(1978-)，女，湖南長沙人，湖南商務職業技術學院，副教授，律師，研究方向：經濟法。

D926.3；D

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2095-4379-(2017)15-0063-02