社會中醫養生保健機構規范化管理的實踐
——以上海市浦東新區中醫藥協會會員管理模式為例

楊燕婷，郁東海，葉 盛，駱智琴，祝秀英

(1.浦東衛生發展研究院，上海 200125；2.浦東新區衛生和計劃生育委員會，上海 200125； 3.浦東新區衛生和計劃生育委員會監督所，上海 200125)

自2011年起，國家中醫藥管理局確定上海市浦東新區為中醫養生保健服務機構準入試點地區，醫療機構提供的中醫養生保健服務按照《中醫醫院“治未病”科建設與管理指南》等規定，執行情況相對規范；而非醫療機構及其人員提供的中醫養生保健服務暫未出臺明確的政策與實施方案。為了彌補上海市社會非醫療性中醫養生保健機構規范化管理的不足，積極響應衛健委等有關部門的政策方針，浦東新區中醫藥協會采取養生保健分會會員管理模式(簡稱會員管理模式)來監管社會中醫養生保健機構，以應對社會非醫療性中醫養生保健行業服務標準缺失、服務內容界定不清、從業人員水平資質偏低等問題[1]。本文中所指的中醫養生保健機構特指社會非醫療性中醫養生保健機構。

時至今日，浦東新區的社會中醫養生保健服務機構準入試點工作已開展6年有余，浦東新區中醫藥協會的會員管理模式在界定社會中醫養生保健機構服務內容、提高從業人員資質等方面取得了一定成效，但仍處于初級階段。為進一步優化會員管理模式，本文以浦東新區社會中醫養生保健機構會員管理模式的相關政策文件與調研報告為基礎，分析該管理模式的具體措施和實踐效果，剖析其對同行開展社會中醫養生保健機構監管工作的借鑒意義，并就實踐中發現的不足之處提出相應的改進建議。

浦東新區社會中醫養生保健機構會員管理模式的研究資料主要包括：①浦東新區中醫藥協會提供的社會中醫養生保健行業調查報告或調查表：浦東新區社會中醫養生保健行業情況調查報告，2017年浦東新區中醫養生保健服務機構現場排查表，2017年浦東新區中醫養生保健服務機構基本情況調查表，浦東新區中醫養生保健服務機構自查表(2018)；②浦東新區中醫藥協會所制定的相關政策與文件：《上海市浦東新區中醫藥協會養生保健分會會員管理辦法》《浦東新區中醫養生保健機構從業人員培訓教材》《上海浦東新區中醫養生保健服務機構星級評審管理辦法》《上海市浦東新區中醫藥協會養生保健分會會員管理辦法》《上海市浦東新區中醫藥協會養生保健分會會員單位設置標準》。通過歸納分析法，總結出浦東新區社會中醫養生保健機構會員管理模式在準入、監督、退出方面的實踐措施；通過比較分析法，討論浦東新區社會中醫養生保健機構會員管理模式各關鍵環節核心要素是否完備。

1 會員管理模式的構成

浦東新區中醫藥協會采取會員管理模式，分別從準入(人員配置，廠房規模，設備配置，從業人員資質，執業登記，服務項目)、監督(人員培訓，診療行為)和退出(服務安全，違規違法行為)3個環節來監管社會中醫養生保健機構。此外，浦東新區中醫藥協會還對社會中醫養生保健機構采取了星級評審的管理辦法，已經批準(準入)入會的社會中醫養生保健機構向浦東新區中醫藥協會提交書面申請，中醫藥協會組織專家依據《上海市浦東新區中醫養生保健服務機構星級評審標準》對機構的人員、技術、管理和績效情況進行打分，并根據機構總得分進行星級劃分，授予相應的星級牌匾，評審結束后，對掛牌的星級社會中醫養生保健機構進行不定期檢查(監督)并每兩年進行復評，對不符合原星級標準的機構，視不同情況降低或取消其星級(退出)。在整個管理模式中，中醫藥協會是規范化管理的執行者，社會中醫養生保健機構是管理對象，如圖1所示。

圖1 浦東新區中醫藥協會會員管理模式

2 管理的具體措施

2.1 準入管理措施

浦東新區中醫藥協會采取了一系列的準入措施來審查社會中醫養生保健機構的入會資格，具體見表1，其中“√”表示浦東新區中醫藥協會在會員管理模式準入環節的核心要素上采取了必要的審查措施，

表1 準入措施

“×”則表示沒有采取相應措施。

浦東新區中醫藥協會通過會員管理模式對社會中醫養生保健機構的準入環節進行審查，準入實踐方面，2016年浦東新區中醫藥協會對第五批30家申請入會的社會中醫養生保健機構從人員配置、廠房規模、設施配置、從業人員資質、執業登記、服務項目進行遴選，最終12家機構入會，分別是：樂足養生、俊辰兒童健康、中經堂成山店、上海青澈全息眼療館、美麗媽媽唐鎮、辛氏火罐、彩馨中醫經絡養生館、路易芬尼、九霄養生店、百年修身堂和菡悅美容貝芙優孕產健康管理中心。

2.2 監督管理措施

浦東新區中醫藥協會衛生監督協管人員配合區衛生監督所對社會中醫養生保健機構進行全覆蓋排摸，建立并形成規范、完善的監督體系，見表2。

浦東新區中醫藥協會通過會員管理模式對社會中醫養生保健機構的監督環節進行審查，監督實踐情況，浦東新區社會中醫養生保健行業情況調查報告表明，38.2%的社會養生保健機構認為技術水平是限制其發展的主要因素，高居首位，浦東新區中醫藥協會根據從業人員意見，以及培訓人員心得，組織轄區內中醫醫療、養生保健、衛生管理等領域的專家編纂了《浦東新區中醫養生保健機構從業人員培訓教材》，并對84家單位584名從業人員進行了培訓，其中444名從業人員經理論和操作考核取得培訓合格證書，其培訓合格率高達76.2%。此外，中醫藥協會下屬10個執法中隊開展“藍盾九號”“藍盾十號”專項整治活動，有力的打擊了違法經營活動，凈化了養生保健服務行業的環境。

2.3 退出管理措施

當授予“上海市浦東新區中醫藥協會養生保健分會會員”稱號的社會中醫養生保健機構存在安全隱患或從事違規與違法行為時，中醫藥協會取消其會員單位資格，見表3。

表2 監督措施

表3 退出措施

浦東新區中醫藥協會通過會員管理模式對社會中醫養生保健機構的退出環節進行審查，退出實踐情況：目前為止浦東新區入會的社會中醫養生保健機構并沒有出現嚴重危害居民人身安全與違法違規行為。因此，至今為止中醫藥協會并沒有剝奪過任何社會中醫養生保健機構的入會資格。

2.4 星級評審管理辦法

為滿足不同層次養生保健服務的需要，進一步加強社會中醫養生保健服務機構規范化管理試點工作，提高社會中醫養生保健服務機構的服務水平，上海市浦東新區中醫藥協會在遴選會員單位(準入)的基礎上，嘗試摸索出一整套星級機構評選制度《上海市浦東新區中醫養生保健服務機構星級評審管理辦法》，見表4。

表4 浦東新區星級評審管理方法

2106年對入會的12家社會中醫養生保健機構進行星級評審，其中3星級機構6家、4星級機構3家、5星級機構3家，對合格單位頒發星級證書，并組織專家開展下沉指導，簽訂養生保健機構規范經營承諾書，加大對星級社會中醫養生保健機構的推廣力度。此外，浦東新區社會中醫養生保健行業情況調查報告表明，截至2017年3月，居民了解養生保健分會會員實行星級評審授牌制度的為55.2%，民眾的認同率達到22.0%。

3 會員管理模式的借鑒意義

3.1 準入方面的借鑒意義

為了進一步了解會員管理模式的實踐效果，以及浦東新區社會中醫養生保健機構人員配置、從業人員資質、執業登記的現狀。2017年3月，浦東新區中醫藥協會制定統一調查表《2017年浦東新區中醫養生保健服務機構基本情況調查表》，經統一培訓的社區衛生監督協管員開展現場調查。調查結果表明，目前浦東新區“人員配置≥3”的比率為93.4%，高于浦東新區2014年調查時的81.7%[2]；從業人員資質合格率為18.3%，高于蘇州市9.9%的人員資質合格率[3]；執業登記比率更是高達98.9%，遠遠高于蘇州市49.6%的執業登記率[3]。由此可見，浦東新區中醫藥協會對社會中醫養生保健服務機構在人員配置、從業人員資質、執業登記的審查，有助于提高社會中醫養生保健機構的準入門檻，推動養生保健行業的可持續性發展[4]，為以后上海市全面推廣社會中醫養生保健機構人員配置、從業人員資質、執業登記的規范化準入管理提供了范例。

浦東新區中醫藥協會制定的《上海市浦東新區中醫養生保健服務機構星級評審標準》除了對廠房規模做出明確規定外，還對建筑物外立面的面容、廠房結構、廠房通氣性以及是否禁煙也都制定了相應的標準。這種系統、全面的評價體系能夠從根本上杜絕租借廠房，掛名經營的現象[4]。這為上海市社會中醫養生保健機構廠房規模的規范化準入管理提供了方向。

在設施配置與服務項目準入管理的制定與實施上，浦東新區中醫藥協會制定的《上海浦東新區中醫藥協會養生保健分會會員單位管理辦法》《2018年浦東新區中醫養生保健服務機構衛生監督協管工作方案》，與2018年6月15日國家中醫藥管理局發布的《中醫養生保健服務規范(試行)》(征求意見稿)[5]內容完全一致，《中醫養生保健服務規范(試行)》(征求意見稿)規定社會中醫養生保健機構應當配備與所提供服務項目相適應的設備設施，以及社會中醫養生保健不得從事的8項服務活動(醫療，侵入性或危險性技術，開具處方藥，宣傳療效，不合規定的中藥飲片，醫療氣功，藥品與設備銷售，欺騙居民的一切活動)。可以毫不夸張的說，在設施配置與服務項目的準入管理上，浦東新區領先全國一個身位，為日后中醫藥管理局切實出臺專門政策提供了實踐支持。

3.2 監督方面的借鑒意義

中醫藥協會加強對浦東新區社會中醫養生保健機構從業人員培訓的日常監督，依據上述實踐結果可以了解到，其培訓合格率高達76.2%，遠遠高于重慶地區從業人員10.49%的持證上崗率[6]。由此可見，在業人員培訓監督方面浦東新區取得了巨大成功，這為上海市全面推廣社會中醫養生保健機構人員培訓起到了榜樣作用。

浦東社區中醫藥協會通過制定《浦東新區中醫養生保健服務機構自查表(2018)》來積極開展社會中醫養生保健機構的自查活動。此外，中醫院協會開展代號為“藍盾九號”“藍盾十號”專項整治活動，對打著“養生保健”幌子進行中醫診療行為的社會中醫養生保健機構進行集中打擊。截至2017年底，浦東新區從事非法診療行為的社會中醫養生保健機構比率降至7.2%。自查行動與專項打擊非法醫療行動有助于保護市場秩序，保障居民人身安全[7]。

3.3 退出方面的借鑒意義

服務安全與經營合法既是社會中醫養生保健機構的底線，也是浦東新區中醫藥協會最為關心的問題。浦東新區中醫藥協會會員管理模式的核心理念是任何危害居民健康安全，以及不按法定程序經營的社會中醫養生保健機構都應該被取締。這種以人民為中心，徹底取締非法經營的社會中醫養生保健機構的理念應該被推廣到其他同行對上海市社會中醫養生保健機構退出的規范化管理中。

3.4 星級評審管理辦法的推廣價值

根據上述實踐結果可知，星級評審評級不僅使得社會中醫養生保健機構的參與意愿提高到了35%，而且使得超過半數的居民了解星級評審政策，提高了居民的普及度與認同率。這種通過星級評審評級監管社會中醫養生保健機構的方式，既可以引導社會中醫養生保健機構積極改進服務質量、有利于居民人身健康的保障，同時也為優質的社會中醫養生保健機構提供了宣傳依據。此項措施，為其他同行開展社會中醫養生保健機構規范化管理打開了一條新思路。

4 會員管理模式的改進建議

4.1 構建社會中醫養生保健機構服務費用的退出體系

社會中醫養生保健機構的服務人群大都是城市高端自費人群，普通居民難以體驗養生保健服務，這導致了社會中醫養生保健機構的總收入偏低，為了提高收入，社會中醫養生保健機構往往私自提高價格。王長征[8]在研究中指出同樣是通過刺激皮膚，疏通血絡，促進有毒、有害物質排出體表的拔罐，僅在北京地區其價格就相差巨大。因此，浦東新區應立刻整頓社會中醫養生保健機構定價混亂的現象，并結合轄區內社會中醫養生保健機構的具體情況，構建相應的服務費用退出體系，對違反規定的機構進行停業整頓或退會處罰，保護居民與社會中醫養生保健機構的合法利益。

4.2 明確服務范圍，提高服務規范

與醫療機構不同的是，社會中醫養生保健機構不會對居民采取推諉的態度，有時還會采取不屬于其服務范圍的醫療技術來蒙蔽居民。例如推拿按摩，以養生保健為目的與治療為目的推拿按摩，兩者在手法、力度、穴位等方面都有很大的區別，如果不能區分二者的差別，就很可能損害居民的身體健康[1]。《中醫養生保健服務機構基本標準》[9]明確規定社會中醫養生保健機構不得從事任何醫療行為，而社會中醫養生保健機構往往對此規定置若罔聞。因此，浦東新區應建立對服務內容超出規定范圍的社會中醫養生保健機構的處罰措施(退出)，以規范社會中醫養生保健機構的服務流程，進而保障居民健康安全。

5 小結

浦東新區以會員管理模式積極推進社會中醫養生保健機構的規范化管理，對社會中醫養生保健機構的準入(人員配置、廠房規模、服務設施，服務項目，衛生許可)、監督(人員資格、機構管理，診療行為)、退出(服務安全違規與違法行為)都制定了明確的實施方案或文件，為其他同行開展社會中醫養生保健機構規范化管理提供了借鑒。但是，現階段會員管理模式正處于初級階段，其退出環節對核心要素的涵蓋不全，需要在基于服務費用、服務范圍和服務規范監管的退出機制方面進一步完善。