《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》政策議程分析

張芳芳

[摘 要]金登的多源流理論是政策議程分析的有效工具，文章修正新的網絡多源流理論模型，在打開政策窗口中，強調了網絡信息、媒體信息、官方信息三方面相互影響，契合了網絡社會的多元化，來解釋《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》的修訂過程，為我國公共政策議程的設置提供了一種解釋視角。

[關鍵詞]多源流理論;網絡餐飲;政策議程;網絡化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.114

2015年10月1日起實施的新版《中華人民共和國食品安全法》明確了網絡食品交易的平臺責任，不到一年，上海市食藥監局牽頭相關部門修訂的《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》于2016年9月1日起實施，網絡化是該案例的典型特點。

本文借鑒和運用金登的多源流理論，建立網絡化修正版的多源流理論模型，對《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》政策議程進行分析，以期為政府制定公共政策提供有益啟示。

1 多源流模型

多源流理論是在科恩、馬奇與奧爾森創建的垃圾桶模型基礎上，由美國著名公共政策學家金登《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的。[1] 問題流、政策流、政治流三種源流構成了多源流，當三種源流交匯的時候，是政策窗口打開的最佳時間。[2-3]

傳統多源流模型中的問題流、政策流和政治流三者是獨立運行的，但網絡時代問題流、政策流、政治流不再是彼此獨立運行，也不是松散結合。互聯網信息流對流促使三流匯合，政策窗口開啟。魏淑艷等[4]，孫國峰等[5]創建了互聯網時代下的多源流新模型，本文結合上述兩個模型建立了新的網絡多源流模型。

2 《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》政策議程研究

2.1 問題流

我國網絡訂餐市場規模發展迅速，網絡訂餐市場占有率快速增長，市場規模增長率具有顯著的遞減趨勢，這一特征在2012—2014年以及2015—2016年尤為顯著。[6]而排名靠前的第三方網絡訂餐平臺許多都在上海。2016年“3.15”，央視曝光一批網絡外賣的“黑心店”，一時間網絡訂餐平臺黑作坊食品安全事件被推到風口浪尖。2015年4—12月網絡訂餐第三方平臺的專項檢查中，對網絡第三方平臺是否履行《食品安全法》的規定開展監督檢查，約談平臺企業，監督和開展整改，全年共清理出網上無證無照餐飲1.5萬余戶。

2.2 政策流

中國政策共同體按照性質不同分為官方共同體、半官方共同體和非官方共同體。

2015年實施的新版《食品安全法》明確了網絡食品交易的平臺責任。2015年市人大常委會已將修訂《上海市實施（中華人民共和國食品安全法）辦法》列為正式立法項目，制訂了23件配套法規和制度文件，其中有兩件與網絡訂餐有關：《關于加強網絡訂餐第三方平臺監管工作的通知》《關于鼓勵網絡訂餐第三方平臺采集和應用政府視頻安全數據的指導意見》。

“黑作坊”的曝光，引起消費者對外賣食品安全的廣泛關注，使政府監管、網絡訂餐平臺、公民維權具有了價值方向一致性，倒逼平臺嚴格審核，消費者、管理者、平臺使用者站在同一緯度，促進監管政策出臺。

2.3 政治流

在《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》制定過程中，國民情緒、政府監管格局的變化等共同構建成政治流。

（1）國民情緒。如今自媒體時代的到來，微信、微博等社交工具加快了負面消息的傳播，甚至出現各類妖魔化的不實報道，某種程度上促進了食品安全領域的監管，政府必然不能對現有強烈的國民情緒熟視無睹。《法制晚報》調查發現，52.5%的用戶擔心外賣食品存在衛生問題。

（2）政府監管格局的變化。2013年的國務院通過了機構改革的方案，改革推動了食品安全監管的一體化進程。此后，上海的食品安全綜合協調劃歸食藥監履行相關職能。滬府發〔2011〕21號上海市人民政府關于建立上海市食品藥品安全委員會。2015年，“放、管、服”改革創新，上海市所有區縣陸續實現工商、質監、食藥監部門的“三合一”改革，標志著上海市市場綜合監管體制改革步入新階段，區級食品安全監管統一到區市場監督管理部門，網格化管理存在可能性。

2.4 政策窗口開啟

互聯網加大了三流的耦合概率，借助百度指數工具，我們以“網絡訂餐”作為關鍵詞，將統計時間界定在2011至2016年，檢索發現，媒體指數2015年呈現爆發式增長。網絡多源流模型下，互聯網與三種溪流相互交匯融合。

網絡信息、媒體信息對官方信息起了促進作用，同時，官方信息反過來補充、意識形態化補充網絡、媒體信息，最終共同促進了政策窗口的開啟。

3 結 論

《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》制定過程是三流的交匯過程，同時互聯網加大了問題流、政策流、政治流的耦合概率，增強了耦合時機的顯現度和可預期性。

本研究通過運用互聯網多源流理論來解釋《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》修訂過程，官方信息、網絡信息、媒體信息相互影響，促進公共政策的出臺，為公共政策議程的設定提供了一種解釋視角。

參考文獻：

[1]KINGDON J W.議程、備選方案與公共政策[M].2版.北京：中國人民大學出版社， 2004：322.

[2]吳磊.多源流理論視角下的公共政策議程設置研究——以《食品安全法（修訂草案）》為例[J].生態經濟，2015（5）.

[3]符雯雯，景慶虹.多源流理論模型下政策議程研究——以《促進科技成果轉化法修正案》為例[J].熱帶農業工程，2016（2）.

[4]魏淑艷，孫峰.“多源流理論”視閾下網絡社會政策議程設置現代化——以出租車改革為例[J].公共管理學報，2016（2）.

[5]孫國峰，余平平.互聯網時代下中國公共政策的決策機制創新和窗口開啟標準——基于多源流模型的分析[J].電子科技大學學報（社科版），2017（5）.

[6]費威，翟越，時亞星.網絡訂餐平臺規模與其食品安全監管努力關系分析[J].商業研究，2017（8）.

[7]趙德余.政策共同體、政策響應與政策工具的選擇性使用——中國校園公共安全事件的經驗[J].公共行政評論，2012（3）.