資本項目外匯管理中長臂監管模式探索

侯丹

[摘 要]長臂管轄權起源于美國，近年來隨著反洗錢、反偷逃稅、反恐怖融資和打擊腐敗等方面國際合作的日益密切， 長臂管轄權的理念逐漸被更多國家所理解、接受并使用。文章在分析我國當前資本項目外匯管理面臨的挑戰基礎上，提出資本項目外匯管理中長臂監管模式構想以及具體措施。

[關鍵詞]長臂監管;資本項目;外匯管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.09.055

1 我國資本項目外匯管理面臨的挑戰和應用長臂監管的必要性

1.1 當前資本項目外匯管理面臨的挑戰

當前我國資本項目外匯管理面臨的挑戰主要有三方面：一是對外匯管理部門對跨境資本流動的監管著重于單個交易環節，對主體交易行為全程監管有待完善，比如對境外投資企業境外交易行為監管。二是對業務監管的連貫性不足。多個主體參與的關聯交易行為不能實現穿透式的監管。三是對境外主體及境外交易的監管存在“真空地帶”，而企業往往借此規避外匯監管。

1.2 我國資本項目外匯管理應用長臂監管的必要性

首先，長臂監管是資本項目外匯監管的必然趨勢。隨著國內外資本市場不斷開放，跨境資本流動日益活躍，境內外資本變動存在著千絲萬縷的聯系，外匯監管勢必涉及部分境外主體及境外交易行為。加快資本項目長臂監管方式探索，填補境外監管盲區勢在必行。其次，長臂監管是外匯管理部門職能轉變的內在要求。近年來，外匯管理部門職能發生較大轉變，最重要的一點就是從關注具體業務轉變為關注主體行為，建立長臂監管模式，通過實行各項具體有效的長臂監管措施，及時獲取主體行為動因、行為過程及行為結果等信息，更好地履行外匯監管和風險預警職責。

2 長臂監管模式的總體構想

2.1 長臂監管總框架

資本項目外匯管理長臂監管應是在符合我國外匯管理基本法律法規、遵守通行國際規則前提下，根據我國外匯監管需要，同時借鑒其他國家先進經驗不斷探索形成的。它是一個全方位、多維度的立體監管模式。從監管主體的性質看，不僅包業務辦理的企業、銀行，還應有與業務真實性、合理性密切相關的第三方機構，如會計師事務所、境外銀行等;從監管的時間節點看，不是僅對外匯登記、匯兌環節監管，而是對業務主體行為的全程監管，確保外匯業務的真實性、合規性;從監管的空間行為看，不僅涉及主體的境內行為，長臂監管模式下更應注重對主體與境內外匯業務相關的境外行為監管。

2.2 應遵循的原則

借鑒國際長臂管轄權實行原則，結合我國資本項目外匯管理實際情況，提出以下幾點原則。

（1）國家安全原則。國家利益高于一切，任何威脅到國家安全的境內外主體或行為，我國都應對其主張監管權。

（2）最低限度聯系原則。不論交易行為發生地在境內還是境外，交易主體是否為我國境內居民，只要影響到我國國家利益或我國居民財產權益的交易主體或交易行為，我國都應對其主張監管權。

（3）透明度原則。在長臂監管模式下，透明度原則是指建立在相互信任基礎上的“雙向透明”，即被監管主體應積極主動上報信息，監管機構主動公開監管信息。

3 資本項目外匯管理長臂監管的具體措施

根據長臂監管的原則和框架， 針對目前我國資本項目外匯管理面臨的各項挑戰，提出資本項目長臂監管具體措施。

3.1 建立完善的外匯信息報告制度

監管經驗表明，在目前資本項目外匯業務大多在銀行辦理的情況下，外匯管理部門不再直接面對企業，也就很難及時全面了解企業實際情況，因此建立各項資本項目外匯業務信息報告制度是外匯監管的重要保障。如根據最低限度聯系原則和透明度原則等， 建議以主體延伸方式進行境外投資長臂監管， 通過建立境外投資企業信息報告制度， 提高主體的透明度和監管的穿透力。外匯管理部門應根據報告內容就企業境外投資的真實性、資金用途與國內相關部門備案的一致性進行持續的監管。目前，我國境外投資外匯登記僅要求登記境外投資企業第一層即可，對于后續再投資境外企業沒有登記或是備案、報告等要求。建議外匯管理部門增加境外再投資報告制度，以年度境外投資企業存量權益登記（以前稱為境外投資企業年檢）為契機，讓境外投資企業將一年內再投資情況進行集中報告，包括境外再投資企業基本情況、股權結構、是否有再投資計劃等，一方面外匯管理部門可以完整了解企業后續投融資真實情況，另一方面也為外匯管理部門開展境外投資外匯核查提供有力數據支持。同時，將其涉及的境外企業名稱集中提取存放于系統數據庫，在外商投資企業外匯登記時將其外方股東名稱自動匹配，如與系統數據庫內境外投資再投資企業名稱匹配成功，則可以作為確定返程投資企業的重要依據。此外，還可建立“利潤處置報告制度”，以了解企業利潤匯出計劃和境內滯留情況等。建立“境內居民海外財產申報制度”，統計并監測居民海外資產規模及變動情況， 打擊偷逃稅、洗錢等不法行為。

3.2 探索對境外銀行“隱性”的長臂管轄方式

隨著世界各國交往的日益密切， 為進一步維護我國國家利益， 保護我國公民的合法權益，建議遵循國家金融安全原則、最低限度聯系原則和透明度原則等，在尋求國際監管協定之間的對等交換的同時，探索對境外銀行的“隱性”長臂管轄方式。對不配合我國監管行為的金融機構， 特別是中資銀行的海外分支機構和外資銀行的境內分支機構， 進行必要的行政處罰和經濟制裁。如強化對國際金融機構的影響， 特別是境內銀行的境外分行， 實現對內保外貸的長臂監管。目前我國銀行內保外貸業務的貸款方多為境內銀行的境外分行，境外企業在境外的生產經營活動由于貸款資金擔保方為境內銀行而產生最低限度聯系，依據最低限度聯系原則和透明度原則，要求境外銀行嚴格監督擔保貸款使用合規性以及賬戶資金異常變動，并及時提示境內擔保銀行內保外貸履約風險。如果境外銀行沒能盡職履行相關責任，則對其境內銀行總行進行通報，性質嚴重的將其列入“黑名單”，限制與其有關的境內外匯業務，如禁止該境外銀行為貸款方的內保外貸業務等。

3.3 建立部門間信息共享長效機制

近年來，外匯管理從“事前審批”轉向“事后監管”，這其中便隱含著外匯管理著眼點從“審批匯兌業務環節”雙向延伸至“主體行為全程監管”，最終落腳點為防范跨境資金流動風險。長臂監管是外匯監管風險預警職能的必然要求，在資本項目外匯管理中為了更好地履行外匯監管風險預警職能，就需要找準風險點，在長臂監管原則下將外匯監管著眼點向前向后雙向延伸，而不是僅僅停留在業務發生節點上。這就需要外匯管理部門與外匯業務所涉及的上下游相關部門建立數據交換、信息共享的長效機制，形成監管合力，提升監管效率。如外商投資企業利潤來源合理性及分配情況、是否存在歷年累積利潤集中匯出風險，目前外匯管理部門主要通過外商投資企業年度存量權益登記獲取信息，其及時性和真實性難以保證。而利潤分配的前提是完稅，外匯管理部門與稅務部門扮演著利潤匯出業務鏈條上的“出納”和“會計”角色，理應建立長期數據核對、信息共享制度，外匯管理部門可以在利潤完稅第一時間獲取外方在境內新增權益，為后續利潤來源核查以及利潤集中匯出風險監測提供有力支持。

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