社會學視角下鄰避效應與治理探析

姚佳 朱建春

隨著我國經濟社會的發展，人民群眾的物質生活水平大幅提高，各種公共服務項目也日益增多。在給人民群眾帶來服務與便利的同時，一些公共服務項目也產生了諸多矛盾，其中PX項目（對二甲苯化工項目）、垃圾焚燒廠項目和核電站項目等更是廣受爭議，由此還引發了多起群體性沖突事件。比如2012年年底，取得國家發改委批準的昆明PX項目落戶云南昆明，基于化工廠建成后對健康的影響，一些民眾對此強烈反對，堅決抵制這一項目，最終以昆明市政府承諾“大多數群眾說不上，市人民政府就決定不上”而告一段落。無獨有偶，2018年11月福建泉州發生泉港碳九泄漏事件后，民眾認為該石化項目會污染環境、損害健康，要求停止項目擴建計劃。

諸如此類公共服務項目的建設會給當地民眾造成影響，他們在生活、心理等方面會產生抵抗情緒，進而滋生“不要建在我家后院”的心理，這一現象稱為鄰避效應。近年來，我國因鄰避效應產生的沖突事件越來越多，鄰避問題也越來越受到重視，鄰避效應與治理成為研究的熱點。本文從鄰避效應與治理出發，基于社會學視角，著眼于鄰避效應的內涵與復雜性，試圖全方位研究鄰避效應，并對鄰避效應的治理進行探索與思考。

一、何為鄰避效應

鄰避效應是由“NIMBY”音譯而成，全稱為“Not In My Back Yard”，即“不要建在我家后院”，它既反映了一種心理，也反映了一種行為。一方面，一些為社會謀發展、為民眾謀福祉的公共服務項目興建，與之相關的公共服務配套設施如PX（對二甲苯化工）、垃圾焚燒廠和核電站等擬逐步修建，由于設施附近居民擔心他們的生活安全、環境、衛生等會受到一定的負面影響，從而產生一種嫌憎情結;另一方面，受鄰避效應思維的支配，一些民眾會自發組織起來，與政府或公共服務項目方進行博弈，以人身安全、生態環境、居民健康等為主張，反對公共服務設施的興建，表現出強烈的鄰避沖突行為，甚至會演變成為群體性沖突事件。

鄰避效應的背后有著深刻的內涵。首先，鄰避效應的爭論焦點在于公共服務設施具有負外部性，這種負外部性表現為鄰避效應的承擔者和享受者處于一種不平等的地位，公共服務項目的利益由廣大的人民群眾享有，而其成本則由項目附近的居民承擔。其次，鄰避效應博弈的雙方是公共服務項目附近的居民和政府或項目方，通過近幾年的鄰避沖突事件可以發現，反對方與支持方進行抗爭，往往以反對方獲勝、支持方失敗而結尾。最后，鄰避效應的起因在于公共服務項目的配套設施，如果從不同角度進行分析，這些配套設施的利弊影響的確值得關注與思考。

二、鄰避效應問題研究

（一）多學科視角研究

自鄰避效應研究興起后，國內外學者從多個學科角度對其進行思考與探索，所獲成果也頗為豐富。

從管理學及政府視角分析。一些學者認為，鄰避效應的產生與政府的治理方式、民眾對政府的信任度、信息的不對稱性等因素相關，這些缺陷在很多情況下會發酵升級，最終演變成為畸形的沖突性事件，集中表現為“非理性化”和“泛政治化”。“非理性化”表現為民眾對公共服務設施的負作用與危害性進行夸大，從而使鄰避效應演化成情緒化的事件;“泛政治化”表現為借由鄰避效應引發的群體性沖突事件，民眾將其演化為公共權力與人民權益之間的不平等。

從政治學分析。一方面，從我國國情出發，我國的政治體制和結構相對封閉，鄰避效應的產生源自于全社會尚未建立起民眾的知情制度與信任體系。另一方面，公共服務項目通常以經濟、效率為首要原則，這在一定程度上忽視了公平正義與環境保護。

從心理學分析。一方面，鄰避效應在某種程度上是“正常的”，它是風險社會人類知覺和心理歸因共同作用下的一種現象，核心是不公平，這種在心理學層面的“不公平”現象，會潛在地改變民眾的幸福程度，民眾可以通過反抗和斗爭來解決此類問題。另一方面，當公共服務設施建立后，它所帶來的安全、環境、衛生風險等問題不可控，并且無法預見其危害，這一心理使得民眾內心感到恐懼，弊大于利，因此，這類設施常常遭到抵制。

（二）社會學視角研究

基于社會學的學科視野和分析框架，對于鄰避效應，本文嘗試用社會學的兩種基本研究范式——社會沖突主義和結構功能主義進行分析。

鄰避效應所引發的群眾性事件常常被學者稱為“鄰避沖突”，研究鄰避效應，沖突視角必不可少。如果用社會沖突主義進行分析：第一，鄰避效應問題實際上是利益問題，其表現為在社會資源重新分配的過程中，政府利益與民眾利益發生矛盾，沖突不可避免;第二，鄰避效應源于政府決策的不公開與不透明，由此導致的政府公信力不足反過來又會影響鄰避沖突的發生，在一定程度上，鄰避效應與政府公信力兩者互為因果;第三，鄰避沖突的發生是各種條件下多重因素所引發的結果，這些因素包括環境污染、社會畸形發展、不確定性擔憂、民眾的維權意識加強、地方政府權威減弱等。

結構功能主義范式下的鄰避效應研究不再局限于鄰避效應引發的沖突，而是把鄰避效應當作媒介，通過鄰避效應對社會變遷與社會行為進行研究，它引入了官民關系、政府管理和環境公平等視角，以小見大，從鄰避效應來研究社會發展。例如，一些學者認為鄰避效應是地方政府與民眾之間社會關系變化的表現，主要是“公私領域的利益關系沖突的變化”。在鄰避效應中，政府處于一個事后控制者的角色，政府的思維態度和行為措施對于鄰避效應的演化和發展事關重要。有些學者認為鄰避效應的實質在于對環境主義的背離，正義性在于健康的環境應當被大家所共享，而惡劣的環境后果也由大家共同承擔，鄰避效應正是環境的后果承擔者和福利的社會享有者的不一致性導致的。

三、如何看待鄰避效應的復雜性

對于鄰避效應，我們不能簡單地將其看作是民眾與政府之間的環境斗爭問題，隨著我國經濟社會的發展，在當前的時代背景下，鄰避效應問題不再是單一的環境問題，它已成為一個具有不同層面影響的復雜性問題，如何看待其復雜性，是深刻理解鄰避效應內涵和本質的關鍵。

（一）成本和利益深刻影響鄰避效應

綜觀我國發生的由鄰避效應引發的多起群體性沖突事件，可見成本與利益的不均衡性深刻影響鄰避效應。第一，這種不均衡性表現為公共服務設施的負作用由周圍居民承擔，這種負作用的成本始終轉嫁在公共服務設施的周圍居民身上，而公共服務設施的正功能通常由遠離設施選址的居民享有，由此帶來的利益由廣大的人民群眾享用，鄰避效應具有不同的承擔者和享受者，雙方的不平等和不均衡深刻影響鄰避效應。第二，從收益角度看，公共服務設施的選址地常常會造成周圍的土地和房產貶值，這對于附近居民而言有著重大的影響，基于對污染環境外部性的經濟理性考量，鄰避沖突的參與民眾會以其環境權益受損為由謀求合理的經濟補償，當經濟補償的訴求得不到反饋時，鄰避效應繼而產生。

（二）鄰避效應存在較大的社會風險

解決和預防鄰避效應事關社會的和諧穩定和經濟的協調發展，其重要性不言而喻，但在我國，鄰避效應常常會演化為群體性沖突事件和公私之間的矛盾沖突。一方面，由于我國特殊的國情和政治體制，政府一般把群體性沖突事件列為較大的社會風險，其處理難度遠大于其他的公共事件，而由鄰避效應引發的群體性沖突事件是由經濟、文化等多重因素作用的結果，其社會風險較大。另一方面，區別于反動勢力煽動的群體性事件，由鄰避效應引發的群體性事件屬于“人民內部矛盾”，若鄰避效應引發的沖突與反動勢力勾結，使其具有明確的目標指向和事件形態，則其影響力和煽動性不可估量。

（三）民眾與政府的博弈

鄰避效應集中表現為公私利益的不均衡，由此所引發的公私博弈使得鄰避效應變得復雜。這種博弈既是一種心理上的博弈，更是一種行為上的博弈，民眾由于受到公共服務設施負外部性的影響，鄰避心理隨即產生，受鄰避效應的思維支配表現出強烈的鄰避沖突行為，借此向政府表明態度。民眾與政府之間的博弈，焦點主要集中在三個方面：第一，信息溝通。信息溝通及其建立的互動模式是鄰避效應的主線，這條主線能否有效建立尤為重要，它直接影響鄰避效應的協商與對話。第二，風險認知。對公共服務項目的風險認知會在很大程度上影響民眾的行為選擇，政府能否利用專業知識進行解答，是博弈的關鍵。第三，政府公信力。政府公信力的高低決定著鄰避沖突能否避免，在當前的社會背景下，重建政府的公信力成為了博弈的“鑰匙”。

（四）鄰避效應趨向非理性化

當前，鄰避效應的發展呈現非理性化趨勢。綜觀我國近幾年發生的鄰避沖突，無論對風險和利弊的認識有多少，只要一個地方的公共服務設施“上馬”，當地民眾就會不由分說地抵制，嚴重的則會引起群體性事件。這不僅反映了政府公信力的降低，還在一定程度上反映了民眾對鄰避設施的風險恐懼。在科技認知有限和風險恐懼等多種因素共同作用下，鄰避設施所引發的沖突越來越非理性化，民眾千方百計地進行反抗和斗爭，并且沒有任何妥協回旋的余地。

四、鄰避效應的治理探析

近年來，隨著經濟社會的發展和人民生活水平的不斷提高，我國因鄰避效應而產生的沖突越來越多，鄰避效應引發的群體性事件已經不是新鮮事，鄰避問題越來越受到重視，鄰避效應的治理應當成為從政府到社會、從社會到民眾都關注的重點。鄰避效應在一定程度上具有必然性和可能性，能否對其進行有效治理則是關乎我國未來發展的大事。本文從以下幾個方面對鄰避效應的治理加以思考。

（一）政府方面

鄰避效應無所謂好壞，而是社會現實，是隨著社會經濟發展必然產生的一種社會現象。我們看到，大多數由鄰避效應所引發的環境群體性事件以政府妥協和讓步作為結束。但也需要意識到，鄰避效應不是一種需要克服的現象，而是政府需要適應的現實，如果社會經濟的發展必然會引起環境群體性沖突事件，那么這種發展則是不健康的。在社會經濟發展的過程中，一些地方政府會輕視環境保護的重要性，從而使得民眾喪失信心，政府和民眾之間存在一種信任危機，這無疑加劇了鄰避效應產生的幾率。因此，要治理鄰避效應，政府起著關鍵的作用。一方面，政府要重視公共性的問題，在制定公共政策時，應該堅持以公共利益的實現為原則，保證程序透明和信息公開，主動接受人民群眾的監督，避免政策制定偏離平等性與公共性。另一方面，政府要提高宣傳力度，提升政治合法性。政府要保持一種友好的態度，通過各種機制與民眾取得良好的溝通，讓他們明白在鄰避設施的設置問題上更多是一種合作而并非對立的關系。

（二）社會方面

在很長一段時間內，對于鄰避效應的治理，我國通常采取政府主導下的集權治理模式，試圖依靠政府單一的力量進行疏導和治理。這種模式雖然在一定程度上能對鄰避沖突進行有效治理，但基于國家治理體系和治理能力現代化的要求，這種治理模式的弊端隨即顯現。一方面，從民眾的批判建議演化到群體性沖突事件的過程中，政府與民眾始終缺乏制度化的溝通機制，這導致民眾會與政府進行持續不斷的博弈;另一方面，政府單一的集權治理是一種與民眾進行面對面對話的模式，社會力量和社會組織無法介入，政府和民眾之間缺乏社會的緩沖作用。因此，在鄰避效應的治理中，如何用好社會這一“緩沖劑”極其關鍵。筆者認為，應積極構建社會參與鄰避效應治理體系，讓社會力量和社會組織進入到公共服務項目決策制定和項目運營上，充當公私間交流溝通的橋梁。

（三）民眾方面

民眾是鄰避效應的主體，鄰避效應能否有效治理，核心在于人民群眾。伴隨社會發展，民眾的權利意識漸漸提高，他們高度關注與切身利益相關的政策措施。鄰避效應之所以存在，直接原因就是鄰避設施的周圍民眾會受到負面影響，因此，緩解和消除鄰避效應的有效途徑就是加大民眾的參與力度。筆者認為，可以從以下方面對民眾參與加以探究和思考：第一，民眾應積極參與公共服務項目建議決策，增強對政府的信任，合理表達個人的利益訴求，保證信息能公開透明地進行傳達，力求有效消除鄰避效應;第二，民眾應自下而上地深度參與，充分表達環境自主權、平等權和話語權，避免鄰避效應的非理性化和泛政治化傾向;第三，民眾應適當對公共事務進行學習，在國家治理體系和治理能力現代化建設中提高理性思考和獨立分析的能力。

鄰避效應這一概念本身并沒有褒貶，重點是該用什么視角來看待鄰避效應，該賦予鄰避效應什么樣的內涵。盡管在目前的研究中，鄰避效應常常被解讀為基于公眾維權意識提升而產生的群體性沖突問題，但隨著社會經濟的發展與轉型，鄰避效應所產生的問題不再是單一的環境問題，其影響已經擴張到政治、經濟、社會、文化等不同的領域。在現代社會，鄰避效應將會越來越突出，這對政府、社會和民眾提出了更高的要求，政府、社會和民眾應積極妥善協調和疏導鄰避效應，真正實現政府、社會和民眾的多贏局面。

【本文系2014年陜西省社會科學基金重點項目“陜西各地區社會經濟發展指標對霧霾的貢獻率研究”（2014ZD09）的階段性成果】

（作者單位：西北農林科技大學人文社會發展學院）