美國大規模搜索和救援預案研究與啟示

文/吳大明

美國應急管理工作起步較早，也初步形成了較為健全完善的應急預案體系。文本選取《聯邦響應跨部門行動預案》附件C中的第7部分——《大規模搜索和救援預案》，對應急響應過程中的大規模搜救預案制定和主要內容進行介紹分析。

美國應急管理工作起步較早，在應急預案體系建設方面，經過多年的發展，已初步形成了較為健全完善的應急預案體系。其中，在現場應急預案體系建設方面，通過明晰應急現場的各類各項工作的目標、內容、行動流程等，為協調高效的現場應急工作奠定了基礎。本文通過分析典型美國現場應急預案，為我國應急預案體系的健全完善提供參考借鑒。

應急預案基本分類

一般來說，可簡單將應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案、現場應急預案和單項應急預案4類。而現場應急預案是以綜合應急預案為指導，并以專項應急預案為基礎，根據應急現場需求編制的、針對特定場所區域的應急預案。

美國應急預案體系現狀

2011 年，美國總統奧巴馬簽署了《總統政策令第8 號》，從國家層面上開啟了應急預案體系的新一輪建設工作。根據規定，國土安全部制定了《國家準備目標》，并提出了防止、保護、減災、響應、恢復等5 個階段的32 項應急管理核心能力。隨后，聯邦應急管理署制定實施了《國家準備體系》，為落實《國家準備目標》提供了基礎的方法、資源和工具。在此基礎之上，美國政府逐步出臺了《國家防止框架》《國家保護框架》《國家減災框架》《國家響應框架》《國家恢復框架》，繼而制定頒布了《聯邦防止跨部門行動預案》《聯邦保護跨部門行動預案》《聯邦減災跨部門行動預案》《聯邦響應跨部門行動預案》《聯邦恢復跨部門行動預案》共5 個跨部門行動預案，全面落實各方對實現32 項核心能力的職責、目標和途徑。

美國應急預案體系框架結構表

2016 年，美國國土安全部制定頒布了《國家預案體系》，在對現有預案梳理分析的基礎上，從戰略、行動和戰術共3個層面，提出了聯邦應急預案分類，明確了聯邦應急預案體系的框架，見表所示。

典型聯邦現場應急預案分析

通過整體分析，可看出聯邦現場應急預案屬于戰術預案層級，對于事發現場具體工作開展，具有重要的指導意義。從預案建設發展演變和框架結構上看，聯邦現場應急預案體系的形成是基于綜合應急預案體系的搭建，它是各個綜合和專項應急預案的重要組成部分，一般以附錄的形式體現在各綜合和專項應急預案中。因此，選取《聯邦響應跨部門行動預案》附件C 中的第7 部分，即《大規模搜索和救援預案》，對應急響應過程中的大規模搜救預案制定和主要內容作介紹分析。

《大規模搜索和救援預案》制定目的

大規模搜索和救援行動的開展，是為了落實《國家準備目標》的32項應急管理核心能力的第24 項，即在災害事故發生后，為需要幫助的遇險人員提供傳統性質和非典型性質的搜索和救援，包括挽救人員和動物的生命安全，保護財產資源，力求在最短的時間內挽救更多的生命。大規模搜索和救援的關鍵任務包 括3 個：

一是根據州、地方、部落、地區和島嶼政府的要求，開展搜救行動，尋找和營救遇險人員；二是在更廣泛的地域空間范圍上，啟動各組織機構共同參與的搜索和救援；三是確保國際、國家、區域和地方的相關支持隊伍同步部署，以支持更大規模搜索和救援工作開展，并為向恢復工作的逐步開展奠定基礎。

大規模搜索和救援任務的目標

《大規模搜索和救援預案》的任務目標主要有4 個方面，即：

目標1：協調國際、國家和地方各層級搜索和救援隊伍的行動。（支持關鍵任務一）

目標2：盤點搜索和救援隊伍力量，及時開展相關培訓，為持續搜索和救援行動提供后繼力量。（支持關鍵任務一、二）

目標3：確定、啟動和部署支持搜索和救援行動開展所需的聯邦人員和資源。（支持關鍵任務一、二）

目標4：與受災害事故影響的轄區密切協調，并與當地、區域、國家和國際搜救隊伍同步，開展基于各組織機構為單位的搜救行動。（支持關鍵任務一、二、三）

《大規模搜索和救援預案》啟動條件

一般來說，大規模搜救分為城市搜索和救援、水上搜索和救援，以及陸地搜索和救援共3 類。當災害事故發生后，隨著應急預案的啟動，應急指揮官及響應人員將全面部署搜索和救援工作。通過專業隊伍快速定位和搜索災區，解救遇險者，并作初步的醫療處置。如果災害事故發生后，災區無專業的搜索和救援隊伍，聯邦和地方政府應協調相關資源，快速調遣和部署鄰近的搜索和救援隊伍，以便及時開展搜索救援工作。

從聯邦層面上來看，聯邦《大規模搜索和救援預案》的啟動主要有兩個依據，一是根據《斯坦福法》的規定，災害事故的嚴重程度為重特大災害，將從聯邦層面調動和部署搜索和救援隊伍，以支持災區搜救工作的開展；二是未達到《羅伯特·T.·斯坦福災害救濟與應急支持法（1988）》（簡稱《斯坦福法》）的規定，地方政府可依據《經濟法》的規定，向聯邦申請搜索和救援支持。

《大規模搜索和救援預案》的影響因素

根據需求，對該預案實施和相關工作開展有影響的因素主要包括3個方面：一是通信系統的互操作性；二是交通運輸的影響；三是災區基礎設施對搜索救援工作的影響。此外，當與化學、生物、放射、核或高當量炸藥相關的事件發生后，相關物質的噴濺、擴散和輻射也會對搜索和救援工作開展造成一定的影響。

《大規模搜索和救援預案》的實施階段和主要內容

《大規模搜索和救援預案》中將搜索和救援工作的開展分為3個階段。

一是準備階段。首先，聯邦和各州政府制定和頒布了大量與搜索救援相關的法規標準，為聯邦層面搜索和救援隊伍的搜救工作開展提供了指導幫助。其次，通過培訓和演習等工作的開展，聯邦搜索和救援協調員指導和幫助各地方的搜索和救援協調員，制定災難事件的搜索和救援預案，并做好搜救能力建設工作。最后，各地政府負責落實各自管轄范圍內的搜索和救援能力建設。

二是響應階段。根據需求，可適時啟動聯邦搜索和救援力量，以開展災害事故相關的預警、響應和部署工作。一般情況下，將根據特定事件的具體情況，來決定具體的任務目標和可用資源。對于一般事件的處置，可啟動區域搜索救援力量和區域聯合搜救協調中心。

三是銜接恢復階段。在大多數情況下，在向恢復階段過渡時，現場已逐步減少對大規模搜索和救援工作的需求。此時，聯邦層面的搜索和救援行動將繼續進行，直到各方認為“救助幸存者已無任何希望”，且災區政府已決定停止搜索和救援行動。隨后，搜索和救援工作的重點轉為搜索遇難人員，開展遇難者善后相關事宜。

聯邦現場應急預案特點與啟示

美國聯邦現場應急預案體系是預案整體體系的重要組成部分，通過對典型現場預案的案例分析，其特點和啟示主要有以下5 個方面。

一是現場應急預案的職責權限清晰明確。《大規模搜索和救援預案》中指出了預案啟動的條件，即基于《斯坦福法》規定條件下啟動的搜索和救援行動，以及非《斯坦福法》規定條件下的搜索和救援行動，為各類搜索和救援工作的啟動和推進作出了明確規定。同時，相關搜救指南等也為更加明確的搜索和救援工作職責權限作出了規定，為緊急情況下搜索和救援工作的快速開展奠定了基礎。

二是現場應急預案的目的和目標較為明確。從《大規模搜索和救援預案》的制定來看，其實施目的就是通過專業的搜索和救援工作開展，來降低災害事故的后果。并且，預案將搜索和救援工作的開展分為一般搜索和救援、各組織機構協助搜索和救援，以及國內外各方力量協作搜索和救援3 種方式，為實現不同搜索和救援目標指明了相應的力量調動與部署。

三是現場應急預案的工作內容較為具體。按照搜索救援的進程《，大規模搜索和救援預案》指出了搜救3個階段的重點工作內容，首先，在準備階段做好演練、能力建設和彼此協調；其次，在響應階段按照事件規模啟用相應的力量；最后，在最終階段完成向恢復階段工作開展的銜接。

四是現場應急預案的制定背景設定較為全面科學。一般情況下，現場應急預案是在災害事故發生后啟動，在全面把握災害事故現場態勢下，開展有針對性的應急救援行動。為此，現場應急預案的制定應提前模擬和分析事后現場的實際情況，在科學假設災害事故特點和后果的基礎上，制定操作性較強的現場應急預案。例如，《大規模搜索和救援預案》中就充分考慮了通信設施破壞對信息交流和工作協調開展造成的影響，提出了可通過部署聯邦應急管理署的移動應急響應支持隊伍來保障臨時通信。

五是注重與應急管理相關模塊的銜接。搜索和救援工作的開展需要應急響應各方力量的支持，才能保障搜索和救援力量全面有序地發揮。從搜索和救援工作開展的3 個階段來看，響應階段的搜索和救援工作開展，得到了綜合預案體系中應急支持功能的有力支持。這種模式體現了現場預案與綜合預案的銜接，使各類預案體系的聯系更加緊密，進而實現各個預案彼此之間的兼顧和指導。