城市軌道交通雙重預防機制的思考

文/丁偉 何理

本文依據多部文件要求，介紹城市軌道交通在運營過程中應如何開展風險分級管控、隱患排查治理、應急預案管理，提升城市軌道交通運營單位安全管理水平和應急能力。

近年來，《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》《生產安全事故應急條例》《生產安全事故應急預案管理辦法》《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》《國務院安委會辦公室標本兼治遏制重特大事故工作指南》《城市軌道交通運營管理規定》《城市軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理管理辦法》等有關規定，對國內企業安全風險管控、隱患排查治理、應急預案管理等方面均提出了要求，逐步明確了城市軌道交通運營風險分級管控、隱患排查治理、應急預案管理等方面內容，指導提升城市軌道交通運營單位安全管理水平和應急能力，保障人民群眾生命財產安全，同時規范城市軌道交通雙重預防機制建設。

抽查企業工作人員是否會用應急設備

對運營單位的要求

安全風險分級管控要求

根據《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》《國務院安委會辦公室標本兼治遏制重特大事故工作指南》《城市軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理管理辦法》（以下簡稱《意見》《指南》《辦法》）等要求，運營單位需要參照安全風險點的劃分方式和既定的主要風險點，經補充及細化，確定、完善安全風險數據庫，內容至少包括業務板塊、風險點（工作單元/操作步驟）、風險描述、風險等級、管控措施、責任部門及責任崗位、責任人等的要求，確定可能性指標、后果嚴重度指標及風險等級評估標準，并根據地鐵、輕軌事故/事件的行業特點進行優化。

此外，運營單位每年應當對所轄線路開展一次風險全面辨識，遇到運營環境發生較大變化、車輛和信號等關鍵系統更新等情形時，應當開展專項辨識。此外，運營單位負責人應牽頭組織制定重大風險的管控措施。

隱患排查治理要求

相關要求明確規定了隱患排查、評估、整改、消除的閉環管理工作機制，明確了風險數據庫與隱患排查手冊之間的內在聯系——運營單位應當對照風險數據庫，逐項分析所列風險管控措施弱化、失效、缺失可能產生的隱患，按照“一崗一冊”的要求分解到各崗位。

將隱患分為重大和一般兩個等級，并對需要開展專項檢查的場景、緊急情況下安全控制措施等提出要求。運營單位應立即將排查出的重大隱患上報城市軌道交通運營主管部門，由城市軌道交通運營主管部門掛牌督辦。

應急預案管理要求

相關要求明確了生產安全事故應急預案（以下簡稱“應急預案”）的編制、評審、公布、備案、實施及監督管理工作等相關內容。同時，明確了在編制應急預案前，編制單位應當進行事故風險辨識、評估和應急資源調查；明確了城市軌道交通運營單位應當依法備案、公布應急預案。

監督檢查要求

相關要求明確了運營單位應按年度對風險分級管控和隱患排查治理情況進行分析，總結工作開展情況，研判風險演變趨勢和隱患升級苗頭等問題。有關分析情況應書面報送城市軌道交通運營主管部門。

運營單位面臨的問題

危險源辨識不夠全面

危險源辨識涉及城市軌道交通所有一線生產崗位、各專業系統、所有區域、所有生產環節等，在辨識的過程中，可能因為辨識人員能力良莠不齊或辨識方法不夠科學等，導致危險源辨識不夠全面。危險源辨識的是否全面將直接影響到隱患排查手冊是否全面。

風險等級評估不夠準確

風險等級評估過程中，評估人員對風險發生的可能性、可能產生的后果的嚴重度的判斷，會因個人認知的不同，導致可能性和嚴重度的取值有所差別，進而可能會出現“同樣的風險，不同的人評估的風險等級不同”的情況。

安全風險數據庫（樣表）

如何形成雙重預防機制

按照《意見》《指南》《辦法》的相關要求，中國安全生產科學研究院近年來在國內開展了較多的城市軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理研究，指導一些地鐵運營企業形成較為完善的雙重預防工作機制，以某地鐵為例：

一是優化“安全風險數據庫”模板，在滿足《辦法》要求的基礎上，設置危險源類型代碼、后果類型代碼，用于對風險發生的可能性、發生后可能造成的后果進行分類統計分析，便于進行風險數據的處理分析，見安全風險數據庫（樣表）。

二是梳理、優化運營安全風險分級管控相關規章制度。

三是優化既有《安全風險數據庫》。

四是梳理、優化隱患排查治理相關規章制度。其中，在滿足文件要求的基礎上，運營單位可根據隱患的實際管理情況，細化一般隱患的分類（如：一般隱患a、一般隱患b），并針對不同類型的隱患確定相應的排查方法和頻次。

五是梳理、優化相關應急預案。

六是按照“一崗一冊”原則，編制或優化隱患排查手冊。

七是編制安全風險公告欄、崗位安全風險告知卡。

八是最終形成的“安全風險數據庫”“隱患數據庫”和“隱患排查手冊”等成果。

幾點建議

危險源辨識的建議

為了全面辨識危險源，宜從可能發生的事故/事件（分為過去已經發生、現在正在發生或將來可能發生等3 個狀態的事故/事件）倒推可能導致事故/事件發生的原因，且應涵蓋所有場所、設備、人員。

此外，一方面將人員（本單位人員，外單位人員、乘客等）行為不當相關的風險辨識出來，且此類風險宜優先和相關生產環節產生的風險列入同樣的業務板塊、單元中，且排序方面排在《辦法》中已列舉的主要風險后面；另一方面，根據各崗位所屬專業涉及的相關法律法規要求，把本專業涉及的設計、施工、安裝、維修、管理等相關的標準規范辨識出來，將相關標準規范中的適用條款從人、機、環、管4 個方面分析其失效、弱化可能產生的風險，進一步完善風險的辨識。

風險等級評估的建議

運營單位各相關部門應加強對風險辨識、評估人員的風險辨識、評估方法培訓，并對工班提交的風險評估結果進行逐條核準，確保風險等級評估的全面性、準確性、科學性。

應急預案編制的建議

風險辨識之后，需要評估危險源發生的可能性和危險源發生后可能導致的后果的嚴重度。為了降低危險源發生的可能性，企業在響應相關法律法規以及標準規范、體系要求的基礎上，應制定相應的企業安全標準、安全生產制度、操作規程等；為了降低危險源發生后可能導致的后果的嚴重度，企業在響應相關法律法規以及標準規范、體系要求的基礎上，應編制應對相應危險源發生后可能導致的后果的應急預案（或應急措施）。

應急預案的編制、實施、演練等帶來的應急措施的有效預防落實，客觀上降低了風險的嚴重度，從而降低了風險水平。在對危險源發生后可能導致的后果進行分類的基礎上，企業應急預案的編制首先應涵蓋所有可能的后果類型，再根據后果的嚴重度，制定不同詳細程度的應急預案或應急措施。此外，按照《生產安全事故應急預案管理辦法》的相關要求，結合風險辨識、評估和應急預案（或應急措施）編制等相關內容及過程，進行應急資源調查，全面調查本地區、本單位第一時間可以調用的應急資源狀況和合作區域內可以請求援助的應急資源狀況，確保應急資源的合理配置。[本文作者單位系中國安全生產科學研究院交通安全研究所。本文得到中國安全生產科學研究院基本科研業務費專 項（2019JBKY12、2019JBKY02），中國安全生產科學研究院“萬人計劃”入選人才特殊支持經費項目（WRJH201801）等項目資助，作者在此表示感謝。]