加快經濟發達鎮行政管理體制改革的實踐與思考

成竹

摘 要：江津區白沙鎮作為重慶唯一的全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，堅持將“放管服”改革與全國經濟發達鎮行政管理體制改革相結合，實現行政體制改革有創新、組織架構充活力、政府職能大轉變。本文從總結白沙行政管理體制改革主要做法與成效入手，分析指出了改革中存在權限下放不夠、綜合執法整合夠、前后臺關系不暢等問題，提出了進一步加大權力下放力度、加強服務平臺建設、推進綜合行政執法、強化有效監管等解決路徑。

關鍵詞：行政組織;行政體制改革;放管服;政府轉型

行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。重慶市江津區白沙鎮幅員面積237平方公里，轄14個村10個社區，戶籍人口14萬人，城鎮建成區面積達8平方公里，城鎮人口達8萬人，常住人口城鎮化率達55.54 %。擁有白沙工業園、現代農業園和文旅創意產業園三大發展平臺。2012年12月，中編辦將白沙鎮作為重慶唯一的全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮。

一、白沙鎮行政管理體制改革主要做法與成效

（一）針對權責不相匹配、用權不夠規范的問題，大力推動簡政放權

一是下放經濟社會管理權限。區政府相關部門采取授權、委托、派駐辦理等方式，分兩個批次向白沙鎮下放了項目審批、畜牧防疫等124項行政管理、行政審批、行政執法管理權限。二是規范權力運行。通過規范下放權限運行管理和厘清白沙鎮權責邊界，建立健全了白沙鎮“三單”動態管理制度（權力清單、責任清單、公共服務清單）。三年多來，累計下放權限辦件數量達6.9萬件次，工業園區1614件次，城鄉建設管理11809件次，三農服務5882件次，社會民生26092件次。三是注重放管結合。區級部門建立健全了協調指導、評估督查等工作機制，白沙鎮負責落實好承接機構和經辦人員，接受區級部門培訓和指導，區級部門和白沙鎮先后聯合開展業務跟蹤培訓20余次。

（二）針對機構設置臃腫、管理模式僵化的問題，推行大部門制改革

一是構建簡約精干的組織架構。根據白沙鎮功能定位，將原有的7個黨政綜合辦事機構、4個鎮屬事業單位及4個區級部門派駐機構，綜合設置“三辦七局”：黨政辦公室、黨建辦公室、政法和社會管理辦公室、財政局、經濟發展局、規劃建設環保局、民政社保局、社會事業局、農業發展局、綜合執法局。二是探索管理運行新機制。突出“條塊結合”和“統分結合”，最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

（三）針對群眾辦事困難、服務效率不高的問題，構建便民服務體系

一是推進集中審批服務。在鎮政府設置行政服務大廳，按照“集中進駐、便民高效”原則，把區級放權事項、鎮級行政審批事項、公共服務事項集中到大廳辦理，實行“一站式”辦公。二是推行互聯網+政務服務。運用“互聯網+政務服務”理念，積極構建網上辦事平臺，逐步將辦理事項納入全市網上審批系統辦理，進一步提高辦事效率。三是創新“前臺+后臺”機制。將白沙鎮行政服務中心作為政府“前臺”，集中所有惠民政策、行政審批事項、公共服務事項的咨詢辦理，主要承擔業務指導、規劃、監督等職能，積極優化“后臺”管理，助推“前臺”服務質量提升，極大地方便群眾辦事。

（四）針對執法分散薄弱、相互推諉的問題，推行綜合行政執法

一是設置綜合執法機構。設立綜合執法局，綜合行使區級部門授權、委托的行政處罰權和鎮級依法獨立行使的行政處罰權，將規劃建設、市政園林、環境保護、國土房管、安全生產、文化旅游、農業生產等方面行政執法納入綜合行政執法，綜合執法局承擔了17個區級部門下放的31項（249小項）行政執法事項，累計實施綜合執法案件4000多件，基本實現了“綜合執法事項全覆蓋”的目標。二是規范運行機制。通過制定綜合執法規程、健全協調制度、構建三級監管體系（即：“局管面、隊管線、員管片”監管格局），不斷完善扁平化行政執法管理運行機制，實現綜合執法規范化、精細化和常態化。通過推進綜合行政執法，實現了執法方式從“力量薄弱、分散執法”向“力量整合、綜合執法”轉變，提升了執法水平。

（五）針對機構設置、人員管理上實行“雙軌制”的問題，建立務實高效的用編用人制度

一是統籌白沙鎮行政事業編制，對行政事業人員實行分類管理，統籌使用，統一考核。二是建立崗位聘任制，對中層干部、工作人員崗位實行雙向選擇、競爭上崗，事業人員聘任到行政崗位任負責人的，同時任命為保留建制事業單位的負責人，確保享受同職務相應的待遇。三是創新分級考核方式，黨委、政府重點對“三辦七局”進行考核，考核結果作為職工評優選先、提拔重用的重要依據。四是完善部門派駐機構管理體制，將司法、畜牧獸醫、市政監察由“條塊結合，以條為主”調整為“條塊結合，以塊為主”的管理體制，加強白沙鎮黨委對區級派駐機構的人事管理權，完善派駐機構服務白沙經濟社會發展的工作機制。

（六）針對綜治工作難度大、綜治隊伍力量薄弱的問題，創新基層政府治理模式

一是整合垂管部門、社會組織、人民調解和司法調解資源，設置政法和社會管理辦公室，形成“一辦、一局、一室、一庭、一所、三隊”融合互動的社會治理管理專門機構（政法和社會管理辦，公安分局，法庭，司法所，交巡警大隊、治安巡邏隊、專職消防隊）。二是探索建立“三化”治理模式，通過社會管理網格化（村社劃分網格，設網格長和信息員）、社會服務平臺化（鎮、村建立社會管理平臺，一站式辦公）、信訪秩序法治化（開展信訪法制化白沙，引導群眾依法反映訴求），有效化解社會矛盾糾紛。

二、白沙鎮行政管理體制改革中存在的問題

（一）權限下放不夠

第一批下放白沙鎮的行政審批項目中仍有16個部委系統與市網審平臺同時運行。市網審平臺正與部委系統進行對接整合，但各種網絡資源仍然存在條塊交錯、共享互通不夠的問題，辦理各類證照不能實現共享互認，網上辦理事項還需紙質件流轉;有的事項不能在窗口完成審批。249項權限中，行政處罰權就有184項，占到了下放權限的73.9%，而急需的行政審批、行政許可、行政確認等權限加起來只有35項，占下放權限的14%，比例不均等。

（二）綜合執法整合不夠

白沙鎮綜合執法局像是“城管隊的升級版”，更多的只能是對城鎮管理范圍內的事項進行執法;而對于目前已經下放的城鎮日常工作中涉及較多、更容易在城鎮出現問題的一些職能，如安全生產、農業農村、種子化肥等方面的行政執法職能沒有得到有效的整合。

（三）前后臺關系不暢

白沙鎮便民服務中心的行政審批、行政許可還存在著前后臺雙軌運行現象。由于窗口人員的素質參差不齊或授權不充分等原因，便民服務中心窗口的一些行政審批、行政許可事項仍然存在著前臺接單、后臺審批的現象，前臺的審批服務工作受到后臺掣肘現象還不同程度地存在。

三、建議與思考

（一）進一步加大權力下放力度

繼續推進縣級經濟社會管理權限向中心鎮下放工作，做到有“量”有“質”。結合行政審批制度改革，下放一批中心鎮急需、有能力承接、“含金量高”的行政權力。涉及權力下放的縣級職能部門要進一步加大對鎮便民服務中心和綜合執法局的指導和培訓力度，加強日常業務交流與溝通，確保下放的權力有效運行，避免出現管理真空、造成工作混亂。同時，對所有下放的權限隨時進行過濾，凡是實際運行與經濟發展不適應、長時間沒有業務失去下放意義及對試點鎮經濟社會發展意義不大的，要堅決予以取消，實現對下放權限的動態管理。

（二）進一步加強服務平臺建設

要進一步加強便民服務中心建設，改進服務和管理，切實推行“一站式服務”、“全程代理”，公開辦事程序和辦結時限。要理順前臺和后臺的關系，能整建制劃到前臺的就不再設置后臺，比如社保的工作，主要就是要在便民服務中心辦理各項社會保障工作，可以全部放在便民服務中心，不再設置后臺;條管駐鎮單位的審批、服務事項都要進駐便民服務中心，其工作人員，要接受進駐鎮的統一管理和考核。

（三）進一步推進綜合行政執法

要進一步將鄉鎮現有的執法職能與縣級部門下放的行政執法職能進行歸并整合，綜合利用現有的執法資源，規范執法行為、優化運行機制，充分行使好各項行政執法權力;進一步探索將縣直各職能部門、派駐機構和鄉鎮的執法力量進行整合，將縣派駐機構執法優勢和鄉鎮日常監管優勢進行有機結合，在鄉鎮黨委、政府的統一領導下，對鎮域范圍內實行聯合執法，做到綜合執法。

（四）進一步強化有效監管

在賦予中心鎮部分縣級管理權限的同時，必須建立與事權改革相適應的監管制度。在權力的運行上，要推行責任追究制度，規范和監督鄉鎮的行政執法、行政審批等行為，鄉鎮在承接權限后要承擔相應的行政和法律責任。要建立行政問責制度和黨政領導干部監督制度，構建行政監管和外部監管相結合的長效機制，加強執法監管、廉政監管和政府效能監管，最大限度杜絕權力擴張后的衍生問題，確保權力在陽光下運行。

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