我國農村耕地流轉規范化的困境與出路

(江蘇師范大學哲學與公共管理學院 江蘇 徐州 221116)

一、我國農村耕地流轉現狀

我國耕地流轉現狀主要表現在耕地流轉方式多樣化、流轉規模逐年增長、耕地流轉交易市場中介組織匱乏、流轉主體多元化、農村耕地流轉區域不平衡。

(一)耕地流轉方式多樣化

農民可以通過轉包(承包人將部分或全部承包地以一定的條件發包給第三方)、轉讓(是指承包方將部分或全部承包地的承包權和經營權一次性轉讓給第三方，原承包合同不變，由第三方在轉讓期內履行應有的權利與義務。)、入股、合作、租賃、互換等方式進行耕地流轉。

(二)耕地流轉規模逐年增長

我國城鎮化的發展，農村青年一代進城鎮居住成為趨勢，進城鎮務工的農業轉移人員越來越多，農村耕地拋荒或流轉的現象越來越明顯，從該折線圖圖1所顯示數據來看我國耕地流轉面積從2012年至2016年呈逐年遞增的趨勢，從2012年的25242萬畝到2016年的47921萬畝①，2016年耕地流轉規模是2012年的1.9倍，這樣一個逐年增長的趨勢說明我國農村耕地流轉確實出現需求日益上升的趨勢。

(三)耕地流轉交易市場中介組織匱乏

由于我國特殊的土地制度，我國比較重視實物的管理，忽視了土地資源管理與價值管理，我國農村土地交易市場建設滯后，中介組織嚴重匱乏。從整體上看，我國農村土地流轉的服務體系不健全，多數縣鄉還沒有土地流轉服務機構。隨著我國城鄉二、三產業的快速發展，農民非農業收入及收入途徑的增多，農村土地流轉需求量的將不斷擴大，如何尋找合適的買家將成為一大問題。

圖1

(四)農村耕地流轉主體多元化

如圖2耕地流轉主體多元化主要體現在以下四方面：一是流向農戶；二是流向專業合作社；三是流向企業；四是流入其他主體。從圖2 可看出2010年至2016年各耕地流入者的流入面積呈現上升趨勢，就更加進一步從側面說明我國耕地流轉的規模越來越大，耕地流轉已成為一種趨勢。黨的十九大提出我國農村土地承包經營權到期后延期三十年，這一政策對于農戶土地流轉來說是一種福利，農戶不用擔心承包地到期后該如何處理?使得農民能夠長期從流轉經營權中獲益。

圖2

二、我國農村耕地流轉不規范的危害

農村耕地流轉存在自發流轉、口頭流轉、合同粗糙、私自變更耕地用途等不規范現象，由此帶來不必要的損害。

(一)我國耕地流轉不規范問題導致的危害

耕地流轉不規范為耕地糾紛埋下隱患，易導致相關部門失去公信力、合法權益缺乏保障、耕地資源流失、影響政策實施效果等危害。

1.自發流轉降低土地流轉登記公信力

土地流轉登記是判別土地產權是否合法變動的依據，由于部分耕地流轉是出于自發流轉，并未向當地相關土地管理部門備案，往往是私下流轉，導致當地土地管理部門不能實時了解當地土地資源利用情況，無法建立及時的檔案，進行追蹤管理與監督，長久以往，土地登記管理的公信力無法有效的樹立。[1]

2.耕地流轉不規范所導致的流轉糾紛

加快農村土地流轉有利于促進農業規模化經營，增加農戶收益，近年來隨著土地流轉規模的擴大，因耕地流轉不規范所引發的流轉糾紛頻發，大致包括以下四種：其一是流轉未報備所引發的糾紛；其二是流轉無書面合同所導致的糾紛，口頭約定極易導致糾紛；其三是土地流轉期限約定不明所引發的糾紛；其四是因經濟利益驅動毀約引發的糾紛，近年來中央出臺的一系列惠農政策，農村土地價值將逐漸升高，因土地增值而引發的糾紛日益顯現，土地流轉當事人一方因利益驅動毀約而導致的糾紛頻發，如農民將耕地轉包于他人耕種，土地收益逐年增多而想收回土地。

3.更改耕地用途導致耕地資源流失

為了確保“舌尖上的安全”，2013年12月23日至24日中央農村工作會議在北京舉行，會議提出要確保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線，同時現有耕地面積必須保持基本穩定，在耕地流轉過程中出現更改耕地用途，私自將耕地改為苗圃、各種園地、臨時廠房、養殖場所(家禽與水產)、違法買賣耕地上的土壤等行為導致耕地資源受損后無法復耕，長此以往，從全國范圍來看，耕地資源會受到大規模的損傷，加上近年來耕地面臨著生態環境的困擾如農藥化肥的大量使用、工業排污等對土壤結構造成長期而嚴重的破壞，最終使得耕地肥力下降，18億畝的耕地紅線將受到沖擊。[2]

4.耕地流轉不規范影響政策實施效果

政策能否取得預期效果的關鍵在于政策執行，依據謝明的觀點政策執行是將政策觀念上的內容轉化為現實效果，從而實現既定政策目標的過程。政策的執行具有檢驗政策效果、為后續政策制定提供依據的功能。[3]2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳引發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業規模經營的意見》該意見指出要在尊重農民意愿的基礎上放活土地經營權，一方面完善已有的土地承包經營關系，另一方面還要引導農村土地經營權的有序流轉。雖說實際運行過程中取得了一定的成果，可上述耕地流轉不規范問題依舊突出，這對于政策實施本身就存在著阻礙。

三、我國農村耕地流轉不規范的原因

文章關于我國農村耕地流轉不規范的成因主要從政策解讀、法律意識、流轉程序、組織機構的角度入手進行分析。

1.農民對于土地流轉政策缺乏深度解讀而存在政策解讀空檔

在其位，謀其政。鄉鎮基層公務員作為政策落地的直推手應當積極發揮政策解讀的效用，將上級部門出臺的政策精神以通熟易懂的方式向民眾傳達，增強政策合法性的關鍵在于促進群眾對于政策的認可與接受，而在鄉鎮最為常見的現象就是直接將文件下發張貼，因此導致的結果就是民眾對于上層政策缺乏關注，無法深度解讀，使得一些關于土地流轉相關文件無法真正為農民群眾所了解，致使農民在耕地流轉時自發性強、隨意性明顯。

2.鄉村“熟人文化”盛行而存在法律意識空檔

農村生活簡樸而豁達，農村人情具有以下功能：其一是互助、互惠；其二是表達對自己人的認同；其三是形成人情循環與人際互動的關系網。[4]基于這樣一種“人情”，農戶與農戶之間進行的土地流轉大都是通過口頭約定，極少以書面合同的方式呈現。

3.農村耕地流轉在落實中存在程序空檔

農村耕地流轉按照相關文件精神是要遵循以下流程的：包括申請受理、調查核實、信息發布、組織洽談、簽訂合同、審核發證、資料歸檔、跟蹤服務。以上八個環節是相互承接的，如果農村耕地流轉均按上述流程規范辦理將有利于耕地流轉規范化建設工作順利進行。然而實際操作中更多的是自發流轉，報批登記的寥寥無幾，主要是雙方認為該流轉程序過于繁瑣，因而絕大部分耕地流轉時并未取得發包方的同意，也并未到當地主管部門登記備案。口頭流轉多，書面文件少。

4.農村耕地流轉輔助咨詢機構缺乏而存在組織空檔

職業化、專業化的發展理念在現代社會顯得格外重要，術業有專攻，土地流轉這樣一個專業領域需要有一批專業團隊輔助，農村土地經營權流轉交易市場就起到提供信息咨詢、流轉審核、價格指導、合同鑒證、合同監督、糾紛調處、檔案管理及一系列土地流轉相關程序服務的專業機構(包括農村土地經營權流轉服務中心、農村集體資產管理交易中心、農村產權交易中心等)。而我國農村土地經營權流轉市場建設起步較晚。據數據統計，自從2006年滕州市西崗鎮創建了全國首家農村土地流轉有形市場以來，截止2015年底，我國已有1231個市(縣)、17826個鄉鎮建立土地流轉中心，只覆蓋了全國大約43%的縣級行政區劃單位②，依次數據，全國范圍內過半以上地區未建立土地流轉服務中心，面對日益增長的土地流轉需求，土地流轉的規范化將面臨考驗。

四、應對農村耕地流轉不規范問題的對策

耕地流轉不規范是由于對政策缺乏了解，鄉村存在“熟人文化”，土地流轉政策在實際操作中存在程序空擋，文章從政策宣傳、借鑒企業“規范化管理”、多舉措綜合化解糾紛、基層政府提供資金及咨詢服務等方面提出應對策略。

(一)多途徑宣傳土地流轉新政策

新政策的出臺必定是經過深層考慮，政策制定之初就該本著公正無偏的原則，在確定政策目標的前提下根據實際需要確定要達到的具體目的，同時還要預見到政策可能面臨的挑戰。而政策實施效果理想與否在于政策的目標群體是否認同并接受該政策，政策的有效執行要從三個方面考慮：首先是政策本身是否正確合理；其次是政策的明確性；最后要考慮資源的充足性。[5]以上是出于政策本身的考慮，而這種政策是否能為目標群體所熟知就得依靠多途徑的政策宣傳，包括“線上”與“線下”雙途徑。“線上”指網絡媒體，利用現有的政府電子政務相應網站及時發布政策信息。“線下”指現實工作中的有型宣傳，如海報、廣播等。其中鄉鎮基層政府工作人員是加強土地流轉新政策解讀的最好抓手，由于基層人員與群眾接觸最為密切，能以最通俗易懂的話語表達政策意圖，基層在政策執行過程中要注重與目標團體間的溝通，同時要顯現專業素質與良好的工作態度，促進農民對土地流轉新政策的解讀，彌補政策解讀空擋。

(二)借鑒企業“規范化管理”提高規范意識

“規范化管理”是與泰羅的科學管理相對立得，“規范化管理”強調在管理的過程中充分體現人的價值，通過建立一套價值觀念體系來引導下屬員工的意志選擇，盡管規范化管理最終也要落到制度層面，但是這樣一種制度只是規范化管理的形式，而企業規范化管理的精髓在于強調企業必須有一套系統的價值觀念體系，健全完善一套公開透明、上下認同的游戲規則，并用這樣一種價值觀念體系來整合企業員工行為進而實現管理的系統化、標準化、流程化、專業化、表單化。

對于鄉鎮府而言要加大政策的宣傳力度，增強農民對于土地流轉政策的理解度，進而從塑造鄉鎮文化共識的角度宣傳規范意識、制度意識、使得這樣一種規范意識在本鄉鎮內成為一種為人處世的共識，并再此共識的基礎上促進耕地流轉的規范化；對于本地鄉鎮成員而言，要響應鄉鎮政府關于鄉鎮“規范化”文化共識建設，在耕地流轉時自覺申請耕地流轉登記、備案。

(三)多舉措綜合化解流轉糾紛

在耕地流轉糾紛發生后，應當采取多舉措、多主體、綜合化解糾紛的方式，充分利用現有農村社會資源，迅捷、高效解決矛盾的現實途徑，如協商、調解、仲裁、裁決、復議及訴訟。太倉法院充分利用基層黨委、政府、村委會的社會功能，調動他們參與農地流轉糾紛解決的積極性，并及時對其調解結果予以司法確認，取得了良好的效果。人民調解是最常用的一種方式，糾紛當事人通過直接的協商和妥協達成一定共識，該方式多以村委會或當地有名望的人為第三方；行政調解是行政機關依法斡旋、勸說，促使民事糾紛的當事人通過談判解決彼此間糾紛的行政活動，其具有經濟性、專業性和徹底性等特點。以鄉鎮政府調解為主。行政裁決是一種準司法性活動，具有一定強制性。最后一種就是訴訟，不到萬不得已不提倡該方式，不利于雙方關系緩和。

(四)村委會及鄉鎮政府為流轉雙方提供合同支持

農村耕地流轉雙方之所以采用口頭流轉的方式流轉耕地，一方面是出于農村“熟人文化”的影響，另一方面很大原因是由于怕麻煩，同時缺乏專業的法律支持。村委會與鄉鎮政府是最靠近群眾的服務機構，如果村委會與鄉鎮政府能夠為流轉雙方提供合同幫助與法律咨詢服務，將會給農村耕地流轉規范化建設帶來福音。鄉鎮政府下發文件至村委會，要求村委會對本村農民耕地流轉是要依法簽訂流轉合同，并指出村委會替村民提供法務咨詢與合同支持，將會調動村民簽訂合同的意識，有利于鄉鎮“規范化共識”建設的開展，有利于減少耕地流轉糾紛，在形成“規范化共識”的基礎上有利于更好的維護“熟人文化”，避免因流轉糾紛招致的損傷。

【注釋】

①數據來源：農村土地大數據研究報告.網址http://nongjiao.com/datas.

②數據來源：集體流轉需獲農戶書面委托[N].人民日報，2016-07-08.

網址：http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/18/content_5092301.htm.