“最多跑一次改革”中上虞便民中心流程再造的實例分析

(杭州師范大學 浙江 杭州 311121)

一、問題的提出

2016年底，浙江省委省政府提出“最多跑一次”，于2017年伊始，全力啟動的政務改革。它借由“互聯網+政務服務”和大數據為其現實的抓手，是信息化、民主化大背景下，政府治理能力逐步走向現代化的一個縮影。

政務流程再造(Government Process Reengineering，GPR)的對象是體制內部的合作流程和對外的服務流程，即破碎以職能分工為特點的傳統官僚行政體制，打造以公民需求為導向的鏈式流程，提高公共服務水平，最終實現政府治理能力現代化。

從邏輯結構上來看，“最多跑一次”改革是政務流程再造與“互聯網+政務”的有機結合，它推動了服務型、智慧型政府治理的重塑與轉型，為推進國家治理能力和治理體系現代化提供了浙江樣本。在新形勢下，深化行政審批制度改革要求政府部門以信息技術為依托進行流程再造，倒逼各部門間打破壁壘，實現真正的數據共享，推動“最多跑一次”改革向縱深發展。

上虞區位于錢塘江南岸，是紹興市中心城市東部具有濱江特色、功能較為完善的綜合性新城區。1999年，在浙江行政審批制度第一輪改革之際，上虞率先建成了全國第一家規范意義上的政府集中辦事機構——上虞便民中心。順著“最多跑一次”改革的浪潮，上虞區便民中心在漫漫求索中取得了一定的成效，也面臨著新一輪改革帶來的挑戰。

本文以浙江中小城鎮上虞為調研點，選取上虞便民中心(1999年成立的全國第一家規范意義上的政府集中辦事機構)為研究考察對象，在歸納分析其優勢成果、阻礙問題的基礎上，總結提煉一般性規律、探索合理可行的深化改革路徑或模式，為其他地方政府改革提供借鑒和參考。

二、調查設計

(一)調查對象：工作人員 辦事民眾

本項目調研的時間為2018年11月-12月，選取浙江中小城鎮上虞作為調研點，以上虞便民中心工作人員、有辦事經歷的民眾這兩大群體作為主要調查對象，采用線下訪談和問卷發放的形式，發放了200多份問卷，收回有效問卷166份(問卷有效率為83%)。

調查對象基本情況如下：

表1問卷樣本的基本情況

注：問卷調查只針對在上虞便民服務中心有辦事經歷的群眾。

(二)調查方法：文獻·問卷·觀察

1.文獻查閱

政務改革是歷史中的事物。本項目團隊成員主要是通過現存的檔案資料、相關書籍、期刊雜志、碩博論文、新聞報紙以及會議報告等文獻資料來了解過去“最多跑一次”改革的發展歷程，并從國內外學者的研究成果中吸取有利于解決“最多跑一次”改革中政務流程再造的方式方法和創新思路。

2.問卷設計

為了更好地從辦事民眾視角來評判“最多跑一次”改革中的成效和代際矛盾，本項目團隊在前期資料搜集和實地考察的基礎上，擬定了問卷大綱，并選取了上虞便民服務中心、恒利小區、閏土大廈、萬和城、萬達廣場這幾個人群較密集的區域開展問卷調查。問卷調查的對象，主要是針對在上虞便民服務中心有辦事體驗的普通民眾或企業，其主要內容如下：問卷第1至第6題，是調查對象的基本信息，包括調查對象的性別、年齡、學歷、政治面貌、戶籍和工作情況；第7至第13題，是關于“最多跑一次”改革的民意調查，問題包括對“最多跑一次”改革的了解程度及了解途徑、滿意度及原因、成效評價、對將來“零跑腿”實現可能性的看法；第14至23題，是關于上虞便民服務中心辦事感受的民意調查，問題主要包括在便民服務中心辦事的體驗(具體辦事事項、辦事地點、辦事方式和自助設備使用情況)、在便民服務中心辦事的跑腿情況(辦事所需次數、多跑腿的原因)、便民服務中心的辦事流程和指南的相關情況(獲得渠道、內容編輯)、對便民服務中心辦事事項的看法(事項辦理難度、事項聯辦需求)；第24至25題，是開放式問題，問題包括群眾對哪些項目可進行部門聯辦的看法、對“最多跑一次”改革的意見和建議、對改革的理解和評價。

3.直接觀察

本項目團隊成員通過志愿者服務的形式，對便民中心工作人員的辦公場景和民眾的辦事過程進行直接觀察，以期獲得對“最多跑一次”改革的感性認識。在一些特定的場合里，例如在工作人員、民眾的互相交流過程中，本團隊成員會有意識的觀察他們的表情、互動，因為他們的“主次呈現的層次”已經發生了變化，不再是在訪談情境下作為“被動客體”的呈現，這可以彌補問卷、訪談法收集信息的不足之處。

三、調查結果分析

一年多來，根據“最多跑一次”改革的目標任務和具體要求，上虞便民中心以流程再造為基礎方法手段，漸進式地推進“最多跑一次”改革向縱深發展。但是目前上虞便民中心還存在著一些亟待解決的問題。

1.傳統組織文化，難以促成組織結構變革

“最多跑一次”改革中的政務流程再造，強調群眾語言、群眾感受，以提升群眾獲得感和幸福感為根本前提，但是，改革進程中仍然革不了衙門作風，官民關系還是“主仆”關系的封建思想留有余毒，政府部門和人民群眾之間的隔閡和鴻溝仍然存在[1]。公務人員仍慣性地秉承政府中心的邏輯，不利于流程再造過程中對問題的解決，極易使改革走向停滯甚至是倒退。

2.各部門間存在壁壘，整合流程比較困難

目前改革的堵點和難點在于“信息孤島”問題，而流程再造最重要的是組織結構的重構，從各個部門挨個“串聯審批”向多部門“并聯審批”轉型[2]，但是跨部門的信息共享存在很大問題，政府部門之間的行政藩籬，以及多個部門之間的目標可能存在差異，極易引起沖突，行政審批制度流程整合較為困難，難以實現各部門辦事數據間的共享和實時交流。

3.資源配置不足，流程實施保障不夠

“最多跑一次”改革是一場撬動各個領域的全方位變革，需要重構政府組織結構、人力資源配備、運行模式，在改革方向明晰，方式具備的情況下，人力資源的更新卻沒有跟上，改革窗口后對于公務員的業務素質要求明顯提升，但辦事熟練、業務能力高且態度良好的工作人員面臨斷層的威脅。其次，在流程再造的過程中，資金的分配如何運用在刀刃上也是難點，目前政府在民意調研、創新審批流程等方面的資金投入力度仍然不夠，更為重要的是流程實施過程中保障力量的缺位，流程再造理論作為舶來品，與本土的融合是一個漫長的過程，政府對該思想的本質規律仍需深入的探索和研究。

四、“最多跑一次”改革中政務流程再造的路徑探析

(一)觀念再造：建設“以人民為中心”的整體性政府

“最多跑一次”改革下的政務流程再造，以“人民”為導向，最大限度地滿足公眾需求[3]。各地政府在進行改革時，須以提升服務質量、提高辦事效率為目標，通過相關技術打破部門壁壘，改“串聯”流程為“并聯”流程，將各部門擰成一股繩，打破部門主義、互相推諉的傳統觀念和作風，推動建設“以人民為中心”的整體性政府。

(二)職能整合：打造部門間高效協作聯動的流程型組織

在“最多跑一次”改革中，政務流程再造首要的便是職能整合。例如，歸并部門內部相近、相似的職能，“實現決策、執行、監督等職能的相區隔”[4]；如整合歸并跨部門流程服務中交叉重疊、相互推諉、效率低下的職能，促使政府公務人員跨越功能界限。總的來說，職能整合就是要實現政府職能的流程化和規范化，克服實際行政過程中越位、錯位、缺位的現象，打造部門間高效協作聯動的流程型組織。

(三)資源整合：完善政府負責、社會協同、公眾參與的多元協同機制

在管理型政府向服務型政府轉變的過程中，政府扮演的角色也應從微觀計劃的“提供服務者”轉化為宏觀調控的“協調服務者”。政府不僅要對社會公眾的合理需求負責，還應著力于開發社會資源、培育諸如“中介超市”之類的第三方社會組織參與協助公共事務管理，通過資源整合，形成一個政府負責、社會協同、公眾參與的多元協同機制，以更好地激發市場活力，增強公眾參與公共事務的積極性，推進社會治理模式的現代化。

(四)監管優化：建立合乎情理、公正民主、放管結合的績效評估體

作為一種行政管理手段，“最多跑一次”改革中的政務流程再造必然要追求績效評估的規范化、標準化。績效評估體系包括服務時效、服務質量、辦事成本、滿意度等主要指標，這些量化的反饋有利于改革的及時調整和鞏固。除了嚴謹科學的指標數據，績效評估體系也應具備人性化的一面，例如上虞便民中心曾設的“工作人員委屈獎”，對工作人員的一些特殊服務情況予以共情的理解。除此之外，作為一場政府簡政放權的自我改革，其績效評估模式也應注重“放管結合”。“通過標準化和制度化建設，確保該放的果斷放下去，該管的堅決管起來。”[5]