鄰避沖突的外部性理論及治理啟示
2019-04-04 02:34:14
福建質(zhì)量管理 2019年7期
關(guān)鍵詞：成本
(云南民族大學(xué) 云南 昆明 650000)
一、引言
鄰避沖突(Not In My Back Yard字面翻譯為“不要在我的后院”,可簡寫成“ NIMBY)描述了可以帶來整體社會利益但對周圍人口產(chǎn)生負面影響的設(shè)施。而鄰避沖突一般是指政府部門規(guī)劃的項目或公共服務(wù)，被西方學(xué)界用來描述社會發(fā)展進程中建設(shè)項目遭到周邊社區(qū)排斥而引起的群體抗議現(xiàn)象,鄰避沖突發(fā)端于西方發(fā)達國家,然后蔓延到發(fā)展中國家和地區(qū)，從上世紀90年代開始，在美國加利福尼亞州興起一股開發(fā)商與可能受到影響的社區(qū)簽訂社區(qū)利益協(xié)議(Community benefits agreement)的風(fēng)潮,使鄰避沖突大大減少。
臺灣學(xué)者李永展認為鄰避設(shè)施“ 負的外部影響可能導(dǎo)致令人感到厭惡的設(shè)施，簡而言之就是當(dāng)?shù)鼐用癫恢С值脑O(shè)施或者設(shè)置”。翁久惠認為鄰避設(shè)施是“ 服務(wù)于大量當(dāng)?shù)厝嘶蚓哂刑囟ǖ慕?jīng)濟目標但卻對居民健康，生命和財產(chǎn)造成威脅的設(shè)施”。另一學(xué)者丁秋霞將所有會產(chǎn)生負外部性效果，不愿意與讓她感到惡心的設(shè)施毗鄰，稱為鄰避設(shè)施。大致可分為污染性設(shè)施(可能污染生產(chǎn)過程中的空氣、水或土壤的設(shè)施，如化工廠等)、不愉悅設(shè)施(雖然有滿足公共服務(wù)功能，讓周圍居民感到不愉悅的設(shè)施，如火葬場等)、空間摩擦設(shè)施(賭場等)、厭惡設(shè)施(可能會影響到附近居民的健康或財產(chǎn)利益的設(shè)施，如垃圾焚燒廠、磁懸浮線路等)和風(fēng)險集中設(shè)施(附近居民所承擔(dān)的風(fēng)險要大于從設(shè)施中所獲得的利益，如核電廠等)。
鄰避設(shè)施的兩個顯著特征是：其一，會產(chǎn)生負的外部效應(yīng)。包括空氣和水質(zhì)污染、生態(tài)影響、景觀影響、噪音污染等健康問題。也有一些非環(huán)境的影響，包括經(jīng)濟和社會影響，如房地產(chǎn)價格下降和社區(qū)恥辱。其二，成本與效益均衡分布。一般情況下，鄰避設(shè)施對大多數(shù)人都有好處，但環(huán)境和經(jīng)濟的成本則集中在特定人群中，導(dǎo)致了成本與效益不對稱，引發(fā)了不公平。出于這兩個原因，居民強烈反對在他們家附近(即后院)建造臨近的設(shè)施。從中可以看出，“ 外部性”的出現(xiàn)意味著鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的效益沒有透過市場機制來合理地分配，而外部化的成本卻由設(shè)施周邊的民眾承擔(dān)，民眾對此感到不滿意。
二、鄰避沖突與項目的負外部性
外部性稱為外部效應(yīng)，或外在性、外在效應(yīng)、外在經(jīng)濟。《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大辭典》認為:“生產(chǎn)中的外部經(jīng)濟(不經(jīng)濟)或生產(chǎn)中的積極(消極)外部影響，這是生產(chǎn)者的產(chǎn)出或投入對另一個生產(chǎn)者的未付價格的副作用。”實質(zhì)是經(jīng)濟主體的私人成本不等于社會成本、私人收益不等于社會收益。鄰避沖突的根本原因是鄰避項目存在負外部性。在圖1中，MR為鄰避項目的邊際收益，MSC為鄰避項目的邊際社會成本，MPC 為鄰避項目的邊際私人成本，MEC 為鄰避項目的邊際外部成本，MSC =MPC+MEC。私人成本 MPC 由鄰避項目的興建企業(yè)承擔(dān)，外溢成本 MEC 由鄰避項目的周邊居民承擔(dān)。顯然，根據(jù)均衡條件 MR = MSC，鄰避項目的最優(yōu)興建量(即帕累托最優(yōu)量)為 Q1。但由于負外部性存在外溢成本，即企業(yè)的邊際私人成本低于邊際社會成本，其必然結(jié)果是鄰避項目的實際興建量為 Q0，(Q0 -Q1)即為多余的鄰避項目量。顯然，由于鄰避項目的負外部性，不僅導(dǎo)致周邊居民承受外溢成本，但收益為社會所共享，形成項目周邊居民的成本與收益不對稱，顯失公正，進而導(dǎo)致鄰避沖突產(chǎn)生;而且，負外部性還導(dǎo)致鄰避項目過度供給，超過帕累托最優(yōu)量，產(chǎn)生所謂“效率損失”。外部成本 MEC 越大，則(Q0-Q1)的差值也越大，鄰避沖突也就越可能產(chǎn)生，或者鄰避沖突可能越激烈。
鄰避項目的外部性特征在于:(1)鄰避項目的外部性屬于負外部性，表現(xiàn)在鄰避項目對生態(tài)環(huán)境以及人們的健康產(chǎn)生不利影響,可能縮短人們的預(yù)期壽命，或者導(dǎo)致資產(chǎn)(特別是房產(chǎn))貶值。(2)鄰避項目的負外部性是區(qū)域性的，表現(xiàn)在鄰避項目僅對項目周邊的生態(tài)環(huán)境或人群造成危害，不會對整個國家和全球造成危害。實際上，表現(xiàn)為鄰避項目在一定區(qū)域范圍內(nèi)污染水質(zhì)、污染空氣、形成噪聲、增加霧霾等。現(xiàn)實中，造成全球性危害的負外部性，比如增加碳排放，加劇了全球變暖，這雖然會危害全球所有人群，但一般不會引起鄰避沖突。(3)鄰避項目的負外部性是單向外部，表現(xiàn)為鄰避項目會對周邊的生態(tài)環(huán)境和人群造成危害，但是，周邊的人并不會對鄰避項目和鄰避項目投資者造成危害。也就是說，如果相互影響的交互性外部性對雙方是可以相互抵消，對雙方都是公平的，政府不必治理。而鄰避項目的負外部性是單向的、不公平的，所以才需要政府治理。(4)鄰避項目的負外部性具有不確定性。因為鄰避項目產(chǎn)生的污染會隨著水體、大氣等環(huán)境媒介的擴散而流動，這種擴散性和流動性(特別是水流范圍、風(fēng)向具有不確定性)使鄰避項目的危害者具有不確定性，即鄰避項目負外部性的承擔(dān)者具有不確定性。此外，鄰避項目負外部性的不確定，表現(xiàn)在污染危害的大小不確定，污染物的轉(zhuǎn)化、代謝、降解和富集，損害的程度可能會加重或減輕，危害時間可能會縮短或延長，有的污染危害潛伏期長，直到幾年甚至幾十年后才能被發(fā)現(xiàn)和確認。
鄰避項目存在負外部性，那么，在公眾沒有獲得相應(yīng)補償、沒有與投資興建方達成協(xié)議前，公眾有理由拒絕鄰避項目的投資興建，或者有理由向投資興建方提出補償要求。從這一角度上說，公眾的鄰避行為是合理的，鄰避沖突的正義一方是公眾。當(dāng)然，如果像我國某些地方政府所說，或如某些項目環(huán)評報告所示，有的項目確實不會造成污染、不會對生態(tài)環(huán)境或人的健康造成負面影響，那就意味著沒有負外部性，公眾就沒有理由拒絕鄰避項目的投資興建或者向投資興建方提出補償要求。然而事實上，即使對鄰避項目采取了最嚴格的安全措施，風(fēng)險和不確定性仍是不可避免存在的——更何況當(dāng)前我國有些地方政府缺乏誠信、有些項目環(huán)評報告弄虛作假，公眾不相信政府所言和環(huán)評報告所示。
三、對我國解決鄰避沖突的啟示
本世紀以來，隨著城市化的快速發(fā)展和公民權(quán)利意識的覺醒，中國各地發(fā)生了一系列重大沖突，美國社區(qū)利益協(xié)議的制度和實踐對我國的啟示在于:鄰避沖突的根本原因是少數(shù)人(受影響區(qū)域的居民)不成比例地承受了鄰避設(shè)施的負外部性，只有給予這些受影響人群的特殊利益并消除負外部性的不平等，才能從源頭上解決問題，在中國的一些地方，補償自發(fā)地用來作為平息鄰避沖突的手段，鄰避設(shè)施補償機制也在某種程度上得到官方的“認可”
(一)補償對象的范圍
有學(xué)者認為:補償對象的范圍與遭受負外部性的人群范圍一致，這就意味著如果有人遭受到了負外部性卻沒有得到補償，這是不公平的，如果有人沒有遭受到負外部性卻得到了補償，這也是不公平的。筆者認同這個觀點，但在實踐中，這幾乎是一個無法實現(xiàn)的任務(wù)，在這一問題上，美國現(xiàn)有的兩個地方性立法采用了不同的做法，關(guān)注低收入社區(qū)和自治市《底特律社區(qū)利益條例》則將“距離第一類工程 300英尺范圍內(nèi)的社區(qū)”作為受影響區(qū)域，同時，劃定該范圍之外的其他有影響的權(quán)力將提供給規(guī)劃主任，以保證規(guī)則的精確性和靈活性。
(二)補償?shù)姆绞?/h3>
就世界范圍來看，鄰避設(shè)施補償?shù)姆绞接鞋F(xiàn)金和非現(xiàn)金兩種，現(xiàn)金補償是最直接、也是最容易受到質(zhì)疑的方式，若運用不當(dāng)，很容易使民眾為了獲得更高的補償利益而更加激烈地反對鄰避設(shè)施的選址，從美國社區(qū)利益協(xié)議的實踐來看，很少有現(xiàn)金補償直接分配給居民個人的。除了最大限度的消除鄰避設(shè)施帶來的負外部性外，這些補償還將社區(qū)居民的利益與鄰避設(shè)施聯(lián)系在一起，從心理上消除社區(qū)居民對鄰避設(shè)施的抵觸，充分發(fā)揮設(shè)施的優(yōu)勢(如創(chuàng)造就業(yè)機會、帶來有關(guān)便利)，與社區(qū)居民分享利益和便利，才是最佳的補償方式。治理鄰避型群體事件的主要策略如下：
1.政府應(yīng)與民眾站在同一戰(zhàn)線上，共同面對鄰避沖突的風(fēng)險。隨著城市化進程的加快，人們的權(quán)利保護意識將會增強，鄰避設(shè)施的權(quán)利保護活動將會越來越激烈，政府應(yīng)包容因鄰避沖突而引起的行為，放下對手的意識，站在公共利益的基礎(chǔ)上，共同解決鄰避沖突引起的抗議事件。與此同時，應(yīng)改變自己的角色，在利益之外發(fā)揮“ 仲裁者”和“ 第三方”的作用。在歐美，鄰避運動促進了法治、政府管理和公民參與的程度。在中國，如果能夠妥善處理，它還將積極推動政府改革和體制轉(zhuǎn)型。
2.加強政府的公信力，消除民眾對政府行為的質(zhì)疑。回顧近期發(fā)生的鄰避沖突事件，一個重要的原因是民眾對政府的工程、項目建設(shè)持懷疑態(tài)度，即使政府站在公共利益的立場，并將一部分公益性設(shè)施確定為有益的民生工程，但由于缺乏正常溝通的管道，人民很難真正理解政府的真實意愿，導(dǎo)致民眾對重大項目和工程的懷疑，從而表現(xiàn)出抗爭行為。這種抗爭行為不能僅僅歸結(jié)為民眾不理解、不支持，長期以來，民眾一直質(zhì)疑政府的信譽，很難認同政府的行為，缺乏必要的共識。為了應(yīng)付這種沖突的出現(xiàn)，政府應(yīng)該清醒認識到，有必要減少人與人之間的鄰避沖突行為的發(fā)生，我們必須將這個問題放在公信力工程建設(shè)的大環(huán)境中去思考，提高政府的公信力，引導(dǎo)民眾的共識，創(chuàng)造“ 鄰避沖突”化解的政治生態(tài)，才能更好地解決鄰避沖突行為。
3.完善公民參與制度，加強與民眾之間的互動，保證鄰避設(shè)施項目能夠充分體現(xiàn)民意。日本過去發(fā)展的經(jīng)驗表明，完善的公民參與制度和暢通的民意表達機制是避免鄰避沖突的有效路徑。在上世紀七八十年代高速增長時期，日本遇到了很多重大經(jīng)濟和社會困難，但國家、地域社會積極和公民互動，及時整合社會反動派，促進經(jīng)濟、社會穩(wěn)定發(fā)展。因互動而形成的良好格局成為社會的“ 穩(wěn)定器”。當(dāng)前，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的過程中，只有民眾參與制度不斷完善，民眾訴求表達機制暢通，人民和政府的互動得到加強，保證鄰避設(shè)施項目充分體現(xiàn)廣大民意，最大限度的降低鄰避沖突風(fēng)險，確保社會的和諧與穩(wěn)定。
4.加強法制建設(shè)，規(guī)范鄰避設(shè)施建設(shè)的行為，降低建設(shè)的風(fēng)險。使鄰避設(shè)施建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)有法制的保障，提高鄰避設(shè)施建設(shè)的權(quán)威性和規(guī)范性，對政府和公民的行為都起到一定約束和規(guī)范作用。引導(dǎo)群眾維權(quán)走法治化軌道，增強民眾權(quán)益救濟的法治性和權(quán)威性，降低社會沖突的成本。
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