“放管服”改革背景下基層政府的整體性治理研究
——以湖南瀏陽為例

(湖南大學(xué) 湖南 長沙 410000)

一、研究背景與問題提出

(一)問題的提出

多年以來，為實(shí)現(xiàn)一統(tǒng)體制下自上而下的政令暢通，我國通過一系列法律法規(guī)逐步建立起以專業(yè)分工、層級節(jié)制為特征的現(xiàn)代官僚層級體系。然而，在科層管理體制的實(shí)際運(yùn)行過程中，權(quán)力壟斷、效率低下、各自為政的弊端逐漸顯現(xiàn)，呈現(xiàn)出“碎片化”狀態(tài)。自新公共管理改革以來，其重點(diǎn)之一就是設(shè)置單一的職能結(jié)構(gòu)，要求專業(yè)化分工，造成了嚴(yán)重的“碎片化”現(xiàn)象：部門職能的碎片化導(dǎo)致“辦事難”；資源與權(quán)力的碎片化導(dǎo)致“整合難”；決策與執(zhí)行的碎片化導(dǎo)致“合作難”；數(shù)據(jù)與信息的碎片化導(dǎo)致“交流難”。

2008 年，中國行政體制改革進(jìn)入了新的階段，探索并建立起職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制成為了中國政府機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革的主線，開啟了中國政府尋求整體治理的改革之路。“放管服”改革是西方國家“新公共服務(wù)”、“整體性治理”等理念和國內(nèi)行政體制改革、行政審批制度改革的發(fā)展要求相互作用的結(jié)果。通過厘清各級行政權(quán)力、創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能、降低市場主體運(yùn)行的行政成本、提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平等系列措施，來轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)能提供高效便民的服務(wù)型政府，深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)“放管服”改革是政府走向整體性治理的過程

簡政放權(quán)，著眼點(diǎn)在于合理劃分政府、市場與社會的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)治理主體良性互動與協(xié)作治理；通過整合權(quán)力清單，理清多個部門交叉管理的行政權(quán)力。放管結(jié)合，著眼點(diǎn)在于政府治理效度的把握與權(quán)衡，以公平和正義實(shí)現(xiàn)治理主體權(quán)力與客體權(quán)利的對等；通過結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)新體制，加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新。優(yōu)化服務(wù)，著眼點(diǎn)在于政府現(xiàn)代化治理理念與方式應(yīng)用，以效率為核心實(shí)現(xiàn)良治與善治的統(tǒng)一；通過整合部門機(jī)構(gòu)，竭力轉(zhuǎn)變政府職能，為人民提供高效、便捷的政務(wù)服務(wù)。

21世紀(jì)以來，我國行政體制改革和行政審批制度改革在深度和廣度層面不斷擴(kuò)展。十八屆三中全會《決定》中指出，全面深化改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。改革的整體性就是要立足整體目標(biāo)，從整體出發(fā)進(jìn)行頂層設(shè)計，以改革的整體利益為目標(biāo)。十九大工作報告中明確提出：深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前推進(jìn)的“放管服”改革是從根本上扭轉(zhuǎn)政府職能缺位、越位、錯位的現(xiàn)象，是一項系統(tǒng)性、整體性、持續(xù)性的工程。由此得知，以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為突破口的放管服改革是我國轉(zhuǎn)變政府職能、全面深化改革的關(guān)鍵布局。

二、整體性治理的邏輯和理論分析框架

(一)整體性治理的產(chǎn)生背景及基本思想

繼20世紀(jì)70年代新公共管理改革之后，20世紀(jì)90年代中后期，隨著信息時代的來臨，西方各國又開始了一場政府改革運(yùn)動，在英國、新西蘭、澳大利亞等國家的公共部門改革中出現(xiàn)了整體性治理的概念。對于新公共管理運(yùn)動所形成的個體主義思維方式濫殤、政府治理碎片化與空心化、政府組織功能裂解化以及跨部門整合冗余等復(fù)雜問題，整體性治理是學(xué)界進(jìn)行批判性反思后從而提出的一種全新治理理念與圖式。

整體性治理是政府機(jī)構(gòu)組織間通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動。該理論強(qiáng)調(diào)以問題為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為工具，對治理層級、治理功能兩個層面上涉及的政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四項關(guān)鍵活動進(jìn)行整體性運(yùn)作，使管理不斷“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”，為公民提供無縫隙而非分離的整體性服務(wù)。整體性治理理論的靈魂是協(xié)調(diào)和整合，協(xié)調(diào)指的是確立有關(guān)合作和整體運(yùn)作、合作的信息系統(tǒng)、結(jié)果之間的對話、計劃過程以及決策的想法，而整合指的是通過確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并起來的實(shí)踐與干預(yù)來執(zhí)行和貫徹這些想法。

(二)整體性治理的分析框架

(圖片由作者本人所作)

如圖，整體性治理是一種通過以問題為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)和整合為核心、橫向與縱向相結(jié)合，以信息技術(shù)為依托的綜合型治理模式。在“放管服”改革背景下，它以目標(biāo)之間和手段之間的相互增強(qiáng)為特征，以反“碎片化”政府為目標(biāo)，在治理層級、治理功能兩個層面上整體性運(yùn)作政策、規(guī)章、服務(wù)和監(jiān)督四個重要方面，運(yùn)用協(xié)調(diào)和整合兩大作用機(jī)制來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，從強(qiáng)度和廣度來度量其整合效率，構(gòu)成了理論分析框架。

在“放管服”改革中，整體性治理的思路主要體現(xiàn)在兩方面：一是組織結(jié)構(gòu)方面，進(jìn)行治理層級間、治理功能上的整合；二是政府活動方面，進(jìn)行規(guī)章、政策、監(jiān)督和服務(wù)四項活動的整合。治理層級主要包括五級政府體系：中央—省—市—縣—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))；治理功能的整合目標(biāo)是形成政府各機(jī)關(guān)單位主動協(xié)商而且密切合作的服務(wù)機(jī)制。在政府活動中，有效地處理公眾最關(guān)心的問題是整體性運(yùn)作的中心目標(biāo)，政策層面的目標(biāo)描述了對特定領(lǐng)域進(jìn)行公共干預(yù)，規(guī)章層面的改革目標(biāo)是優(yōu)化工作流程、轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)層面的目標(biāo)是提供高效便民的服務(wù)、打造服務(wù)型政府，監(jiān)督層面的目標(biāo)是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、規(guī)范部門行為。

整體性治理理論在瀏陽市“放管服”改革中的具體實(shí)施路徑分為：橫向協(xié)調(diào)、縱向協(xié)調(diào)、橫向整合、縱向整合。橫向協(xié)調(diào)的核心是部門之間的協(xié)同合作、相互配合，主要包括職能協(xié)調(diào)，權(quán)力協(xié)調(diào)，責(zé)任協(xié)調(diào)，利益協(xié)調(diào)。瀏陽市“放管服”改革是系統(tǒng)集成式的綜合性改革，部門協(xié)作的重要性不言而喻，各部門作為原本相互獨(dú)立的單元需要在職能、責(zé)任上有更多的分工合作。縱向協(xié)調(diào)的核心是上下級政府之間的聯(lián)動，是進(jìn)行頂層設(shè)計的關(guān)鍵所在，能打破職責(zé)同構(gòu)逐步建立起伙伴型關(guān)系。橫向整合的核心是部門之間的功能整合、數(shù)據(jù)整合、服務(wù)整合，有利于控制好政府組織信息和資源合作建設(shè)成本以及追求各方效用最大化，有利于實(shí)現(xiàn)信息和資源集成及提供無縫隙服務(wù)，有效解決孤島現(xiàn)象。縱向整合可以分為線上和線下的整合，線上主要指不同層級政府的網(wǎng)站搭建能對接起來，整合成“一張網(wǎng)”；線下主要指不同層級的同一系統(tǒng)的整合，有利于自上而下地推進(jìn)改革，減少阻礙合作的藩籬，加強(qiáng)資源的協(xié)調(diào)與整合。

三、湖南瀏陽市“放管服”改革中的整體性治理

(一)瀏陽市“放管服”改革歷程

瀏陽是湖南省東部偏北的一個縣級市，地處湘贛邊界，是省會長沙副中心和湘贛邊區(qū)域性中心城市。2012年，瀏陽大瑤鎮(zhèn)被中央編辦明確為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)；2014年瀏陽市成為全省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記試點(diǎn)縣；2015年，瀏陽市成為湖南省直管縣經(jīng)濟(jì)體制改革13個試點(diǎn)縣(市)之一；2016年，瀏陽市率先在縣級推行建設(shè)投資項目審批改革；2017年4月，瀏陽啟動“最多跑一次改革”；2017年5月，瀏陽被納入長沙唯一全國基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)；2017年12月推進(jìn)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、幫代辦”便民服務(wù)體系。

(二)瀏陽市“放管服”改革中的整體性治理路徑

1.行政審批制度改革重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)突破，從治理功能層面出發(fā)，以規(guī)章和監(jiān)督為主要改革內(nèi)容。2016年初，瀏陽在全國縣級首推建設(shè)投資項目行政審批改革，政府(社會)投資項目審批提速80%以上，主要做法：一是減少事項環(huán)節(jié)，實(shí)施一口受理，并聯(lián)審批，一窗出件。二是明確審批權(quán)責(zé)。每個審批事項明確牽頭單位、參與部門、申請條件、提交資料清單、審批時限。三是優(yōu)化辦事流程。瀏陽市組織各部門對每一個審批項目的審批流程逐一進(jìn)行優(yōu)化再造，突出減時限、減環(huán)節(jié)、減材料、減證明，并統(tǒng)一格式編制成行政審批流程清單和行政審批前置條件清單向社會公布。四是同步保障機(jī)制，每季度末進(jìn)行督察評估，對照考核細(xì)則進(jìn)行量化評分。

瀏陽市以整體性治理為改革思路，通過優(yōu)化流程，修正組織間的權(quán)責(zé)劃分，力求得到靈活的政府過程，旨在使政府決策在與公民、企業(yè)的實(shí)踐競爭中取得速度、靈活性和回應(yīng)性。改革中所蘊(yùn)含的整體性治理思路既克服了政府組織內(nèi)部的部門主義、各自為政的弊病，又調(diào)整了社會和市場的橫向關(guān)系，并發(fā)揮政府的統(tǒng)籌服務(wù)與戰(zhàn)略協(xié)作的作用，構(gòu)建一種政府與市場和社會通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。

2.商事登記制度改革優(yōu)化營商環(huán)境，從治理功能層面出發(fā)，以規(guī)章和監(jiān)督為主要改革內(nèi)容。瀏陽市2014年開始開展商事登記制度改革，大大降低市場準(zhǔn)入門檻和運(yùn)行成本，充分釋放了市場主體活力，全市商事主體和注冊資本登記年均增長20%以上。主要做法：一是深化企業(yè)登記制度改革，“證照分離”后推進(jìn)“照后減證”，進(jìn)一步簡化企業(yè)從設(shè)立到具備一般性經(jīng)營條件的辦理環(huán)節(jié)。二是重點(diǎn)推進(jìn)多證合一改革，由市食藥工商質(zhì)監(jiān)局核發(fā)加載統(tǒng)一社會信用代碼和“多證合一”信息二維碼的“四十三證合一”營業(yè)執(zhí)照，將企業(yè)開辦時間壓縮至3個工作日。三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”，及時公布抽查結(jié)果和查處情況，實(shí)行“陽光執(zhí)法”。

瀏陽市的商事登記制度改革以需求為中心，以問題為導(dǎo)向，將需求作為政府治理的優(yōu)先選擇，把重點(diǎn)放在對公民、企業(yè)需求的滿足上，十分契合整體性治理以公眾需要和公眾服務(wù)為中心的治理理念。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)和社會管理職能，通過協(xié)調(diào)、整合等方法促使公共服務(wù)各主體緊密合作，為公眾提供無縫隙公共服務(wù)，把公共利益置于首要位置。

3.簡政放權(quán)省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)動，從治理層級層面出發(fā)，以政策和規(guī)章為主要改革內(nèi)容。瀏陽市簡政放權(quán)的主要做法：一是承接落實(shí)省級賦權(quán)，全面梳理《湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳關(guān)于開展省直管縣體制改革試點(diǎn)工作的意見》中406項地市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，形成明確的賦權(quán)清單。二是賦權(quán)強(qiáng)園，企業(yè)辦事不出園。長沙市和瀏陽市先后向分別向經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)下放市縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限291項、229項，實(shí)現(xiàn)能放應(yīng)放盡放。三是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，創(chuàng)造全國經(jīng)驗。事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)和地權(quán)“四權(quán)”向大瑤鎮(zhèn)下放，主要包括直接授權(quán)、委托授權(quán)、授權(quán)派駐機(jī)構(gòu)和服務(wù)窗口前移等四種方式。四是審批服務(wù)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社區(qū)。全市覆蓋標(biāo)準(zhǔn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政務(wù)服務(wù)中心和村(社區(qū))便民服務(wù)站點(diǎn)，結(jié)合群眾實(shí)際需求，基本實(shí)現(xiàn)個人事項不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。

簡政放權(quán)改革的背后是不同層級政府之間工作體系的建立，是理清各級政府職能的關(guān)鍵，整合的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。整體性治理以組織間協(xié)調(diào)為政府治理的核心基礎(chǔ)，力求構(gòu)建完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，將不同組織、資源以及相互依賴的任務(wù)進(jìn)行整合，防止本位主義和自我發(fā)展。

4.“一門一網(wǎng)”融合發(fā)展，從治理功能、治理層級兩個層面出發(fā)，以政策和服務(wù)為主要改革內(nèi)容。瀏陽市以打造“最優(yōu)化”政務(wù)服務(wù)為目標(biāo)，推進(jìn)企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一扇門，最多跑一次”和“只上一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)融合發(fā)展，推動政府治理體系現(xiàn)代化。“一門”是要實(shí)現(xiàn)企業(yè)和群眾進(jìn)一張門、辦全部事，啟用省內(nèi)首個市民之家，已入駐 36 家部門單位，可辦理事項 621 項，其中607項實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，占比98%。“一網(wǎng)”即網(wǎng)上辦事大廳。一是建成政務(wù)服務(wù)一體化平臺，向上對接省、長沙市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，向下延至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、園區(qū)、村(社區(qū))，實(shí)現(xiàn)省—市—縣—鄉(xiāng)—村五級無障礙聯(lián)通。二是著力推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，分類建立電子證照庫和各單位與審批服務(wù)有關(guān)的電子檔案庫。三是連接多元化移動終端，提供PC端、手機(jī)客戶端及自助一體機(jī)等多種渠道來辦理高頻民生政務(wù)服務(wù)事項。四是建設(shè)線上線下無縫統(tǒng)一的辦事系統(tǒng)，實(shí)體大廳與網(wǎng)上大廳辦事同一平臺、同一標(biāo)準(zhǔn)、無縫對接。

瀏陽市在改革中注重功能整合，優(yōu)化流程，在既有的功能性部門分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)作流程。其目標(biāo)是整合職能部門的功能，有效地處理公眾最關(guān)心的問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命。整體性治理提倡以綜合機(jī)構(gòu)為載體，修正了新公共管理過度分權(quán)產(chǎn)生的弊端，這種橫向的綜合組織結(jié)構(gòu)建立在官僚制等級基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化了中央對政策過程的控制能力，為跨部門聯(lián)系與合作提供了便利。

四、瀏陽個案對基層政府通過“放管服”改革實(shí)現(xiàn)整體性治理的啟示

(一)貫徹整體政府理念，構(gòu)建大政府審批機(jī)制

瀏陽為了確保改革的整體推進(jìn)，首先，建立了強(qiáng)有力的組織保障，成立了“最多跑一次”改革領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記任組長，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、事項梳理、平臺建設(shè)、督察評估和宣傳推介五個工作組。改革涉及轄區(qū)所有政府職能部門和下級政府，建立了全方位的協(xié)同配合改革推進(jìn)機(jī)制。改革辦和編辦負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，清單是厘清政府職權(quán)及其運(yùn)行的最佳方式，瀏陽市將清單管理當(dāng)成一種管理理念，貫徹到每一項棘手的工作中，政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、收費(fèi)清單、審批流程清單、審批前置條件清單、中介服務(wù)事項清單、公共服務(wù)事項清單、“最多跑一次”事項清單、各類證明清單、幫代辦清單、辦理流程等等一系列清單，為落實(shí)簡政放權(quán)、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)堅持以人民為中心、以問題為導(dǎo)向的發(fā)展思想

作為全球最大的煙花爆竹生產(chǎn)和銷售基地，瀏陽市經(jīng)濟(jì)社會外向性強(qiáng)，大力推行“放管服”改革是瀏陽市對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的積極回應(yīng)，也是對人民群眾向往美好生活的積極回應(yīng)。瀏陽市的多個相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)，以人民的需求為改革目標(biāo)，推進(jìn)審批服務(wù)便民化，著力打造“寬進(jìn)、快辦、嚴(yán)管、便民、公開”的審批服務(wù)模式；以人民的獲得感和滿意度為評價標(biāo)準(zhǔn)。瀏陽“放管服”改革能夠取得一定的成績，關(guān)鍵在于抓住了需求和問題，善于從群眾渠道搜集問題，一切以企業(yè)和群眾就近且跑一次就能辦理“一件事情”為中心，全力以赴、精準(zhǔn)發(fā)力，倒逼部門轉(zhuǎn)變或整合職能、再造辦事流程。

(三)改革主動贏得發(fā)展主動，發(fā)展成果鞭策主動改革

瀏陽素有改革傳統(tǒng)，力求通過縣域改革來改寫瀏陽自身的區(qū)位劣勢，以“自強(qiáng)不息、敢為人先”的開拓精神積極主動地解決現(xiàn)實(shí)問題，形成了深厚的改革傳統(tǒng)和勇于攻堅克難的改革信念。這種“改革基因”推動瀏陽曾經(jīng)主動打通三條隧道對接長沙、融入長沙。交通的便利帶來了經(jīng)濟(jì)社會的跨越式發(fā)展，隨之“我要改革”“我要發(fā)展”的主動改革意識得以固化、普及。“我要改革”的意識也是瀏陽近年來承接各項市級、省級和國家級改革試點(diǎn)，積極總結(jié)分散試點(diǎn)改革的經(jīng)驗，及時把握改革新機(jī)遇，率先系統(tǒng)集成推動“放管服”改革，尤其是“最多跑一次”改革的動力之源。

(四)壓實(shí)一把手責(zé)任，推動改革落到實(shí)處

“放管服”改革是時代發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政府的倒逼，但是改革的推行必然采取自上而下的方式。瀏陽的“放管服”改革是書記工程，市委書記帶頭，親自調(diào)度和督查每一項改革以落到實(shí)處。瀏陽成立了改革專項領(lǐng)導(dǎo)小組，相關(guān)改革納入市常委會會議固定議題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、市直各部門、各園區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，要求做到改革工作親自部署、重要方案親自把關(guān)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、落實(shí)情況親自督察。