地方人大專門委員會的法律定位及其職責分析

□張明敏

改革開放以來，地方人大專門委員會制度從確立到完善，逐漸成為地方人民代表大會制度的重要組成部分。地方人大專門委員會作為地方國家權力機關的組成部分，在協助地方人大及其常委會履行職權中發揮了不可替代的作用，但對地方人大專門委員會的法律地位、職責以及如何履行職責等方面還存在著一定模糊認識。在新形勢下，厘清地方人大專門委員會的法律地位、職責，對于地方人大專門委員會正確履職具有重要現實意義，對于更好地堅持和完善人民代表大會制度，推動社會主義民主政治的發展是一個非常重要的命題。

一、地方人大專門委員會的性質和法律地位

人大專門委員會制度是健全和完善人民代表大會制度，進一步加強人民代表大會作用的實際需要，是根據西方傳統的代議制度理念和馬克思主義基本原理，并結合我國實際情況進行改造建構而成，是人民代表大會制度在組織制度建設實踐中不斷摸索、開拓創新的產物。

（一）地方人大專門委員會的性質

地方組織法第三十條第一款規定：“省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。各專門委員會受本級人民代表大會領導；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務委員會的領導。” 第三款規定：“各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會的領導下，研究、審議和擬定有關議案；對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。”因此，地方人大專門委員會是根據地方組織法規定設立的、在人民代表大會閉會期間繼續開展工作的常設的、專門性的工作機構，承擔著協助本級人大及其常委會依法開展立法和監督工作等職能。就地方人大專門委員會的性質而言，要把握好以下幾點：1.地方人大專門委員會是依法設立的地方人民代表大會的常設工作機構，在本級人民代表大會及常委會會議閉會期間繼續開展相關工作，這在一定程度上擴展和延伸了人民代表大會及其常務委員會活動的時間和空間，也為人大常委會組成人員和人大代表在閉會期間履行相關職責提供了適當的組織形式和合法程序。2.地方人大專門委員會受本級人民代表大會及其常務委員會的領導。雖然地方人大專門委員會的活動及開展工作方式具有一定的主動性和靈活性，但是人大專門委員會必須在本級人大及其常委會領導下開展工作，這是地方人大專門委員會開展工作的底線和紅線。3.地方人大專門委員會具有一定的自主權，即地方人大專門委員會可以在人民代表大會及其常務委員會交付事項的范圍內自主地確定開展活動的方式、工作的內容與程序，還要直接處理人大及其常委會日常的一些專門工作，具有經常性、專門性特點。4.地方人大專門委員會不同于工作委員會。專門委員會的組成人員必須在人大代表中提名產生，由人民代表大會或者常務委員會通過，專門委員會的主任委員必須由人民代表大會通過。專門委員會是集體行使職權，實行少數服從多數的原則。而工作委員會是常務委員會領導下的工作機構，其人員不要求為本級人大代表。

（二）地方人大專門委員會的法律地位

1.地方人大專門委員會是本級人大及其常委會行使職權的重要組織基礎。地方人大專門委員會是我國人民代表大會制度中最重要的組織結構之一，是地方人大及其常委會發揮權能的組織基礎。地方人大及其常委會由于自身的特殊性不可能事事過問，它主要是通過大會與會議形式行使職權，大量的具體組織協調等基礎工作、準備工作和實施工作基本上要通過人大專門委員會來進行，尤其是其日常的具體業務工作主要由對口的人大專門委員會來完成。從人大及其常委會開展工作的多年實踐來看，人大及其常委會的工作離不開專門委員會的具體協助。可以說，地方人大專門委員會是本級人大及其常委會依法履行職權不可或缺的組織保證和工作環節，人大及其常委會職權的實施離不開人大專門委員會的具體協助和必要準備。1983年6月7日，在六屆全國人大六個專門委員會聯席會議上，彭真同志說：“全國人大和它的常委會要加強經常工作，沒有必要的專門委員會作助手，是困難的。”因此，在一定程度上可以這樣認為，如果沒有人大專門委員會的協助，很難想象人大及其常委會的工作能夠取得現在這樣的成效。

2.地方人大專門委員會能否有效發揮職能直接關系到本級人大及其常委會職權的實效與權威。地方人大專門委員會作為人民代表大會的常設工作機構，各專門委員會的主任委員、副主任委員、委員通常是由具有專業知識或專門工作經歷的人大代表組成，形成了專業化的分工合作，這就為人大及其常委會有效地行使立法和監督等職權提供了前提條件。實踐中，地方人大專門委員會作為國家權力機關與“一府一委兩院”以及人民群眾聯系的重要紐帶，在協助本級人大常委會開展立法、監督等方面的工作實實在在地做了大量工作，為增強人大工作實效，推動人大工作創新發展發揮了不可替代的重要作用。因此，地方人大專門委員會能否有效發揮職責作用直接關系到本級人大及其常委會能否切實有效地行使職權。

隨著社會主義民主法治建設的不斷推進和人大工作的深入開展，在社會發展日益精細化、專業化條件下，地方人大專門委員會在本級人大工作中的地位和作用越來越重要。

二、地方人大專門委員會的職責概括

地方人大專門委員會的職責是與本級人大常委會的職權密切聯系在一起的。專門委員會職責的履行貫穿于本級人大及其常委會行使職權的全過程，根據地方組織法、預算法、立法法、監督法、監察法等法律法規以及全國人大常委會辦公廳《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》和《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》的規定，地方人大專門委員會職責主要體現在協助人大常委會開展立法與監督工作，具體來講有六個方面：一是審議人民代表大會主席團或人大常委會交付的議案，提出審議結果報告或者審議意見；二是對“一府一委兩院”的專項工作報告、計劃和預算報告等進行初審，提出審議結果報告或者審議意見；三是研究擬訂有關法律法規、決議決定草案，向人民代表大會主席團或人大常委會提出屬于人大或者常委會職權范圍內同本委員會職責有關的立法議案；四是審議人大交付的被認為同憲法相抵觸的行政法規、地方性法規，以及決議決定、命令、指示等規范性文件，并提出審議報告；五是審議人民代表大會主席團或人大常委會交付的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答復，必要時向人民代表大會主席團或人大常委會提出報告；六是對屬于人大或人大常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議。

另外，由于地方人大各專門委員會有各自特定的工作職責和工作范圍，其具體監督職責各有側重、各有特點。

三、地方人大專門委員會履行職責的具體路徑

人大專門委員會的性質和法律地位，決定了它應當而且能夠在協助人大及其常委會行使職權中發揮重要作用。從人大工作的實踐來看，地方人大專門委員會主要通過以下路徑履行其職責。

（一）開展立法調研、審議法規草案等相關立法工作

立法權是具有立法權的地方人大及其常委會的一項重要職權，而協助人大及其常委會開展立法工作是地方人大專門委員會的一項重要工作。具體來講包括：1.提出立法議案。專門委員會結合黨委工作部署和人民群眾關心關注的民生問題，發揮專業性、專門性、相對獨立性等優勢，在充分調查論證的基礎上，研究、擬訂并向人大及其常委會提出屬于本級人大及其常委會職權范圍內同本委員會有關的立法議案。2.把好立法項目的立項關和法規草案的審議關。（1）提前介入。一方面，加強法規立項的調查研究，為常委會編制立法規劃和年度立法計劃提出合理建議；另一方面，加強與法規起草部門的聯系和溝通，協助法規起草部門做好法規草案起草工作，使起草的法規草案能真正從實際出發，解決本地區改革開放和經濟社會發展中的一些突出問題。（2）嚴格審議。專門委員會對有關法規草案的審議意見，會對法規草案修改稿產生直接影響。因此，專門委員會要把好法規草案審議的第一道關和統一審議關，特別要對法規草案中的重點難點問題和主要分歧意見進行認真審議，提出意見，為常委會的審議工作夯實基礎。3.對常委會或主任會議交付的被認為是與上位法相抵觸或不適當的行政法規、地方性法規以及決議決定、命令、指示等規范性文件進行審議，按照程序提出審議報告。

（二）協助人大常委會做好聽取和審議“一府一委兩院”專項工作報告等相關工作

人大常委會聽取和審議“一府一委兩院”專項工作報告，是人大常委會行使監督權的重要方式和途徑。但實踐中，地方人大常委會會議的會期一般較短，議題多，任務重，只有在會前將前期準備和后期跟蹤落實工作計劃做扎實，才能提升人大常委會監督工作成效。因此，專門委員會應結合本委員會的職責，具體做好：1.協助人大常委會確定常委會會議審議議題。科學選定常委會會議審議的議題，是發揮人大常委會監督作用的關鍵節點，各專門委員會應當根據黨委和政府工作重點及社會關注的熱點問題，對需要列入常委會會議審議的議題提出建議。2.協助人大常委會提高審議質量。各專門委員會在常委會監督工作計劃確定后，應當提前謀劃，有序開展工作。首先，要與報告單位進行溝通，就報告內容交換意見，督促其認真準備報告；其次，組織專門委員會全體成員學習與報告有關的法律法規和政策，掌握法律法規的原則與要求；再次，加強初審工作，專門委員會通過調研或召開座談會等形式掌握第一手資料，在此基礎上對“一府一委兩院”專項工作報告提出有分析、有建議的初審意見或審查報告。3.跟蹤督辦常委會審議意見的落實。常委會組成人員提出的審議意見，是常委會集體行使職權的成果，專門委員會要加強督促檢查，推動審議意見的貫徹落實。

（三）組織好人大常委會視察、執法檢查

執法檢查是保證法律法規正確有效實施的有效途徑，是人大常委會履行監督職責的重要方式。有關專門委員會要按照人大常委會年度視察、執法檢查計劃具體組織實施。首先，有關專門委員會進行調查研究，擬定視察、執法檢查具體方案，提請主任會議研究確定后組織實施；其次，視察和執法檢查結束后，有關專門委員會要及時提交視察和執法檢查報告，由主任會議決定提請人大常委會會議審議；再次，人大常委會會議聽取審議視察、執法檢查報告后，有關專門委員會負責綜合整理常委會組成人員的審議意見，并以常委會辦公室(廳)的名義將視察、執法檢查報告函交有關機關研究辦理。有關專門委員會加強跟蹤督察，及時了解研究處理情況，并督促其在規定期限內向常委會報告辦理結果。另外，專門委員會還可根據常委會的委托或自己決定對有關工作及法律法規實施情況開展調查研究和檢查監督。

（四）協助人大及其常委會對經濟工作和財政預算等進行審查監督

財經委員會等專門委員會要根據本級人大及其常委會的統一部署安排，先行聽取和審議政府及其有關部門的工作匯報，對國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、政府預算以及預算執行情況的報告進行審查，并提出初步審查意見。督促政府有關部門嚴格按法律法規對經濟活動規范行事，促使政府制定的經濟工作方針、政策和措施更加科學，更能實現人民群眾的根本利益。特別要加強對政府財政預算的審查監督工作，促進政府依法理財，管理好、使用好納稅人的“錢袋子”。

（五）協助本級人大常委會做好專題詢問、特定問題調查等工作

專題詢問是對詢問這一法定監督形式的創新與發展，監督力度強。有關專門委員會應根據常委會確定的專題詢問的議題，按照主任會議的要求，擬定工作計劃和工作步驟，通過調研、座談、向社會征詢意見等方式，擬定詢問的題目，與被詢問的部門加強溝通協調，保證專題詢問順利開展，及時將情況報告主任會議，并抓好意見的落實。對主任會議交付的有關組織特定問題調查委員會的議案，有關專門委員會應進行審議提出報告，由主任會議決定提請常委會會議審議。

（六）做好代表議案審議和代表建議、批評、意見督辦工作

人大代表提出議案、建議、批評和意見是履行代表職務、代表人民群眾行使國家權力的重要形式。專門委員會應發揮各自的專業優勢和特點，做好代表議案審議和建議、批評、意見督辦工作。各專門委員會在審議人民代表大會主席團交付的代表議案時，應加強與有關機關和提議案代表的溝通，聽取并采納合理意見，在此基礎上提出審議結果報告，經專門委員會全體會議通過后，提請常委會審議；對人大常委會辦事機構交由專門委員會研究處理的代表建議、批評、意見，有關專門委員會應與提出相關建議的代表進行聯系和溝通，聽取其意見，并在認真研究處理的基礎上答復代表。

（七）開展調查研究工作

廣泛深入地開展調查研究是專門委員會向人大及其常委會提出積極建議、供其正確決策的前提。專門委員會應結合自身工作，對屬于本級人大及其常委會職責范圍內同本委員會有關的工作事項，有計劃、有組織，深入系統地了解情況、取得資料、查實真相，認真分析研究問題，提出有情況、有分析、有建議的高質量的調查研究報告，從而為常委會履行職能打下堅實基礎。

此外，地方人大專門委員會對上級人大常委會組織或委托開展的執法檢查和調研，要認真做好協調配合與組織實施工作。