地方政府債務問題及對策研究

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072)

一、引言

近年來我國社會經濟保持高速增長，與此同時地方政府舉債的規模也在逐步擴大，龐大的政府債務逐漸影響到我國經濟體制的轉軌。為應對金融危機，政府出臺了4萬億的經濟刺激計劃，由此引發的副產品是部分地方政府債務負擔迅速上升。為解決相關問題，加強地方政府性債務管理被納入2013年的預算草案，草案指出地方政府要有效管理好自身的債務收入和債務支出，杜絕一切違規融資行為和違規擔保行為。2015年1月1日新的預算法正式實施，地方政府債務管理被進一步規范。這些年來，地方政府債務在地方經濟發展、改善人民生活、改變城市面貌等方面發揮了積極的作用。但在債務舉措、使用、管理等方面也存在一定的隱患，只有通過建立科學的債務風險預警制度，才能幫助地方政府預警債務風險，保證地方經濟的可持續發展。

地方政府債務問題由來已久，并且其對政府公共管理領域和財政領域具有非?，F實的意義，無論從現實亦或是理論層面來研究該問題，其意義均非常重大。理論層面的地方政府債務問題主要涉及到兩大領域：政府公關管理領域和財政理論領域。財政在保證國家經濟穩定運行和增長上發揮著重要作用，與此相關的財政理論在當前中國地方財政這一新問題上遇到挑戰。對這一問題的研究能夠對原有財政理論進行檢驗和發展，為其理論進步做出貢獻。地方政府債務問題研究是與當前我國經濟實際情況相結合的現實性問題，有助于政府有控制地方債務并規避其風險，有助于加強對政府決策的監督，使政府工作更加透明化，提高政府的公信力，促進地方經濟的發展。

二、文獻綜述

(一)國內研究現狀

目前，地方政府債務問題日益突出，研究的范圍也從中央擴大到中央和地方的系統研究，由于地方政府債務問題比較突出，在學術界所受到關注度很高，這也成為一些高校學者研究的方向。在送所有的研究當中，主要包括以下幾個方面：第一是關于債務問題產生原因的研究，第二是債務風險研究，第三是對這一問題對策的研究。

溫鐵軍等學者以農村金融市場作為突破口來探究我國地方債務形成的原因。他們分析的結果表明：由于農村金融市場的帶動效應不足，導致我國地方債務融資的范圍較小，在進行融資時成本就相對較高。陳健夫(2013)進一步指出，財政權利在同一級地方政府之間太過分散，各級地方政府又缺乏規范的渠道進行曲資，再加上地方政府的舉債行為沒有能夠得到相關部口的有為監督，都導致了地方政府過度使用了舉債權，同時，地方政府與市場之間的界限模糊割不清，都是造成地方政府債務繼續増加的原因所在。學者牛竹梅等通過研究各方面的數據得出，為了提高地方債務的合理性，應該將責任分工劃分的更加細致，并且清償體系也應該納入到考核的政府績效的范圍當中。劉尚希(2014)指出，一定情況下可以由省一級政府代市縣政府來發債，當然發債的規模是在中央授權的這個限額之內，不能超出這個規模。李紅霞(2014)年認為，結合現行的新修訂《預算法》和相關其他政策性措施，保證后期地方政府債務規模合理可控的前提下，平穩的治理在此之前已經形成的地方政府債務。王雍君(2015)認為，應將隱性債務合理的納入公共預算管理當中，要建立集中的債務管理模式。

(二)國外研究現狀

西方政府關于地方債風險理論的最新研究，對地方政府債務的觀念有了很大程度上的改變，在中央政府僅儀依靠發行國債的基礎上進一步提出了研究地方政府債務的必要性。考慮到地方政府債務規模巨大并且具有一定風險，雖然風險控制具有一定的啟示性，研究也具有一定的局限性。近年來，關于政府債券的形式和內容研究的增多，有關這一問題的研究不僅僅局限于在養老金隱性債務問題上的研究，更是側重于債務風險方面的討論，有很大一部分學者把研究方向轉向了隱性債務和社會保障債務風險。作為政府的隱性債務風險的環境負債，在沒有獲得補償，尤其是有實際意義的有效補償，就有可能造成市場環境的奈亂，使經濟風險不斷擴大，最終有可能引發比較嚴重的債務風險。Allen Schick(2000)認為，政府債務風險問題可以用預算系統管理的方法來解決。Elizebath Currie,Eriketogo(2003)提出的觀點就比較新穎，即完善政府債務，就必須加強公共設施的建設。西方學者在研究債務風險和政治制度之間的關系時，主要側重于集權與風險分散的國債風險管理方法的研究上。在資源配置方面，集權制的國家也可以很好的解決債務問題，但要受到地方政府債務的牽制，所以—宜地方政府發生了道德風險的問題后，就會由中央集權的政府買賬。但國外的中央集權債務和地方債務分工很明確，都有自身的明確責任，即便其中的一方發生了債務危機，也不會造成兩者的互相連累。

三、我國地方政府債務的現狀分析

(一)我國地方政府債務存在的問題分析

1.地方債務規模已超過國際警戒標準。審計署公布的最新數據顯示，我國在2010年12月至2013年6月期間，由政府負有償還和擔保責任的地方政府債務規模不斷增長。地方政府債務的規模增長了67%。審計署的調查顯示，從基礎設施建設到休閑公共設施的建設在內的全部支出都大幅增加，省、市、縣、鄉各級地方政府債務規模增長幅度巨大。當前很大一部分的地方政府債務在到期之時，地方政府的償債能力令人非常擔憂。其中債務率過高的省會城市，債務率已達100%，這樣的城市已經有9座之多；另外，有13個省會城市的償債率超過20%；超越20%國際警戒線的城市比比皆是，更有甚者不乏償債率高達67.69%的城市存在。由圖1可知，我國政府部門債務占GDP比重呈明顯持續上升趨勢，2014年已達到57.8%，這不得不引起社會各部門關注。

圖1 政府部門債務占GDP比重(政府部門杠桿率)

我國處于經濟高速發展的黃金時期，地方政府債務的規模也在突飛猛進的增長當中，并且隨之帶來的負面效應不斷攀升，地方政府債務所占GDP的份額也逐年遞增，這種飛速的增長，不得不讓我們對地方政府債務的問題愈發重視起來。根據路易斯聯邦儲備銀行的數據調查顯示，美國在2014年時，地方政府債務所占比大約在18%。而我國當前占比遠高于美國，這種情況不得不使我們感到不安的同時，必須謀求管理和改變之道。如果地方政府債務問題依舊無法得到有效的解決，那么其必將成為習近平總書記所言的，成為對我國經濟結構調整產生桎梏作用的不良因素。

2.地方債務缺乏明確的法律制度規范。2015年1月1日起正式實施的新修訂《預算法》，規定了地方政府可以發行地方政府債券形式的地方政府債務。這與此之前的《預算法》有很大的不同和創新。在此之前，《預算法》中嚴格規定了地方政府要按照量入未出的原則編制預算，并且要實現收支平衡，不能夠列赤字，更不允許地方政府自行發債。這樣的規定使得地方政府在出現赤字時，地方政府債務就會與之相對應的產生。新預算法中盡管允許地方政府發行地方政府債券，但限制了其他的發債方式。這樣的本意是有效和透明的控制政府債務問題，但實際上會造成更為隱性的地方政府舉債的方式產生。

3.地方政府隱性債務問題嚴峻。根據2014年的資料和數據顯示，地方政府發行債務的手段有多重形式，其中包括發行債券、信托融資、銀行貸款等形式，其中銀行存款的占比最高，能夠達到56.56%。因此，地方政府可以通過多種途徑和形式進行融資，例如銀行信貸融資渠道、地方政府融資平臺公司發行債券融資。在新《預算法》修訂案實施前，地方政府債務的風險沒有暴露，其中的原因之一不外乎是地方政府的融資手段的多樣性，而且地方政府通過變換舉債工具，促使地方政府債務風險隱蔽而不為人察，更無從說能夠得到合理有效的監管，這樣使得地方政府在地方債面前顯得十分狼狽和不堪，債務風險本身的隱患也加劇了。

地方政府債務的風險敞口逐漸擴大，因為從地方政府債務構成上看，雖然直接債務仍然穩坐頭把交椅，但是或有債務正以較快的速度在不停增長當中。我國的財稅體制因素的作用下，地方政府事權和財權之間的不匹配性，導致了層級越低的政府事權和財權之間的裂口程度越深，其所負擔的債務償還占比越高。數據截止2013年6月，我國各級地方政府所負有的償還債務的責任比例依次如下：

表1 2013年我國地方各級政府償債比例

由表1可以看出，縣、鄉政府償債壓力位列前茅，是償債壓力較大的地方政府。與直接債務需要地方政府到期償還不同，或有債務的存在，在一定程度上對地方政府形成巨大的無形壓力，盡管其還不需要地方政府的現期償還，但是其巨大的規模和無形的弊端，使得其對地方政府債務的債務償工作產生不利影響。

其中，縣、鄉政府所應償付的地方政府債務壓力巨大，而盡管或有債務還并非地方政府的直接性債務，并不需要地方政府的現期償還，但是其占有的比重之大，隱蔽性之強，仍有可能對地方政府的償債造成極端壓力。而且，就或有債務的存在，部分是以政府信用或政府擔保為基礎存在的，其本身就孕育著較大的潛在風險，并且在某些特定情形下，轉化為政府的直接顯性債務，并需要地方政府實際進行償還。

4.地方政府債務缺乏嚴格的監管機制

首先，地方政府債務在資金使用方面存在較大的癥結，資金的使用效率低下，且并非其應該付之于用的領域，造成了資金使用的錯位，也造成了債務償還的風險。眾所周知，地方政府債務的資金本應用于基礎設施建設和關乎民生的公共服務當中，但是部分地方政府為了提升政績或者其他原因，使資金用于發展地方經濟，過度的依賴投資拉動的經濟增長，從而使地方政府債務的資金使用不當。而出現這一問題的根源就在于地方政府債務缺乏嚴格監管機制和明確落實的管理制度所造成的。

其次，地方政府在融資平臺方面缺乏嚴格的監督和管制，也是導致地方政府債務問題嚴峻的一大主要因素。美國次貸危機發生后，我國政府投入4萬億的拉動資金，旨在拉動國內經濟的增長。與此相輔相成，我國地方政府也準備投入24萬億元作為刺激地區經濟增長的引擎動力。而這24萬億的投入之中，很大一部分項目所需的資金是由地方政府債務所扶持的，而該類債務的主要發債模式是通過地方融資平臺向銀行的借款。雖然短期內我們看到全國經濟一片大好，欣欣向榮景象遍布大江南北。但是放眼長期而言，這類依靠地方融資平臺向銀行借款所籌集的債務，會形成以后的債務風險，到期償還的風險問題較為嚴峻。

(二)地方政府債務存在問題的原因分析

1.財權和事權不合理。一般來說，這種現象主要表現如下：首先，對于中央和地方政府來說，沒有具體的文件說明二者的權力與義務，使得中央與地方往往在工作中出現范圍不明晰的現象。我國應該有相應的文件來明確中央和地方二者的工作范圍。只有明確了中央和地方二者的權為和義務，才能更好地發揮社會財政的優勢?？上У氖?，國內一直沒有對中央和地方財政做出明確的指定和劃分，以至于在很多工作中，地方政府會出現茫然投向，這樣一來就不利于社會資金的合理配置。再者，相比中央，地方政府沒有支配自己收入的主動權。目前國內還沒有相關法律法規對地方政府的征稅權力做出明確的規定。雖然地方政府在許多國家都有不同程度的權力來制定地方稅率，但在我國，為了保護中央政府宏觀調控能力，使中央政府具有確定稅率和稅基的權利，從而導致地方政府不能直接調節當地財政收入規模。因此，現在地方政府為了獲得自己所需要的資金，采取各種途徑來為自己融資，有些地方政府不惜發行隱形債權，該無形中使得地方政府的負債過于偏重。由于其債務行為不公開，以及其自身資金管理的融資平臺混亂，這種不合理的現象對各個地區經濟的持續健康發展是不利的。

2.轉移支付制度的不完善。我國經濟發展由于受多種因素的影響，比如地理區位等硬性條件，出現了嚴重的不協調。一般來說，沿海地區的經濟發展水平要優于內地，東南部地區發展水平要高于西部；正是該種不協調的現象，造成了我國財政能力的不協調。中央在權衡財政分配時，既要考慮到公平性，又要考慮到較發展地區的經濟發展效率問題；對于經濟發展較好的地區，資金投入所帶的效益要比不發展地區高很多。因此，中央在做出財政分配方案時，應該權衡一下公平和效率的問題。在確定具體的轉移支付金額后，國家需要采取科學的方法，對地方各級政府的財政收入能力和標準化水平進行量化，從而確定資金向各個地區的流向和數額。但現有的財政轉移支付制度存在制度缺陷，不能實現公共物品的分配的平衡性。這種不正?，F象往往會造成資源得不到優化配置，對經濟發展不利。

3.官員考核制度存在缺陷。我國地方政府績效評估機制不健全，很多政府官員只顧盲目追求國內生產總值上升，為追求地方GDP總值增長，盲目開發一些實效性不明顯的項目，這種國內生產總值的數字游戲，只是為了國內生產總值的高水平，并沒有充分考慮資源的綜合利用問題。同時，由于地方政府的發展規劃只是關注眼前利益，很多業績就只是為了完成不太可能完成的目標，這也是近幾年地方政府債務迅速增長的主要原因。總之，國家在考核地方官員業績的方法方面有待于完善，對官員晉升機制需要進一步嚴格把關。國家要以嚴謹的治理態度和合理的發展目標去看待一個地區經濟的發展，送樣也能避免地方政府官員為追求業績而忽視了長期利益的現象。同時，合理規劃地方經濟發展，不但能提高資源的綜合利用率，還能避免地方政府為完成不切實際的目標而盲目發債，造成地方政府的債務負擔沉重。

四、結論

我國地方政府債務問題顯著，已經成為制約我國地方經濟發展的因素之一。地方政府債務規模較大，對于地方政府償還地方政府債務的有形壓力明顯，盡管地方政府債務問題已經得到中央政府的重視，但是其潛在的威脅并沒都得到根本上的解除。因此，需要政府對該問題給予更加廣泛的重視和處理。在有效合理的解決地方政府的財權與事權不匹配問題上，進一步的規范地方政府債務管理的機制和模式，并從《預算法》的根本上解決地方政府債務問題，從而通過多種途徑，最終將地方政府債務問題控制在無風險的溫和狀態之中。