全球城市目標下的上海市公共交通發展策略研究*

喻軍皓 YU Junhao

面向2035年，上海提出建設卓越的全球城市目標愿景，規劃形成“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間結構，并建立“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的市域城鄉體系[1]。在新的城市空間結構及城鄉體系發展模式下，需要對上海公共交通未來發展進行全面系統的研究，以支撐建設“樞紐型功能引領、網絡化設施支撐、多方式緊密銜接”的綜合交通體系。

1 公共交通發展現狀分析

1.1 發展成效

（1）公共交通客運量穩步增長，軌道交通骨干地位凸顯

截至2016年底，全市公共交通日均客運量達到1 832萬乘次[2]。其中，軌道交通日均客運量同比增長10.6%，達到929.3萬乘次（圖1），占公共交通客運量比重的50.7%，軌道交通骨干作用進一步凸顯。

（2）公共交通基礎設施供應規模不斷擴大，整體服務水平逐步提升

截至2016年底，全市軌道交通運營總里程617 km，在建線路216 km，軌道交通基本網絡全面建成（圖2）。地面公交基礎設施建設穩步推進，公交專用道規模達到325 km[2]（圖3）。全市共建成綜合客運交通樞紐140余個（圖4），為進一步貫徹落實公交優先發展戰略和完善“樞紐型、網絡化、功能性”的綜合交通體系發揮了積極作用。

（3）公共交通信息化建設初見成效，科技水平明顯提升

建立軌道交通客流實時信息發布系統，實現基于GIS的軌道交通線路、站點分布的數字化以及軌道交通線路運行狀態和擁擠度的實時監控。中心城所有地面公交車輛實現集群調度管理，開發了“上海公交”“上海地鐵”和“樂行上海”手機APP，并進行功能整合，進一步優化市民出行信息服務，探索車載智能終端、車輛定位和電子站牌等信息技術的應用。

（4）公共交通行業管理體系日臻完善，長效發展機制運行良好

以強化國有主導、優化經營格局為重點，堅持完善行業公益性和運作市場化相結合的機制，浦西、浦東和郊區“一區一骨干”的“7+2”區域經營體制機制改革不斷深化推進。公共交通行業法規、規章較為完善，已形成地方性法規、政府規章和規范性文件3個層次的法規體系，為加強公共交通管理、促進行業建設和發展提供了法律保障。

1.2 主要問題

（1）公共交通對城鎮空間布局的引導與支撐能力不足

一是軌道交通模式單一，快線功能缺失。現狀軌道交通主要以地鐵制式為主，軌道交通列車旅行速度大部分為30—40 km/h，新城與中心城之間缺乏足夠的快線聯系，軌道交通快速效應難以體現。

二是中心城軌道交通網絡布局不均衡。中心城北部地區、浦東地區軌道交通服務較薄弱，軌道交通網絡有待進一步加密。

三是城內部公共交通體系不完善，缺少骨干公交支撐。新城內部現狀公交發展水平較低，公交線網密度平均值為1.4 km/km2，公交站點300 m和500 m半徑覆蓋率平均值分別為37.3%和62.1%，與市標規范值相差甚遠。新城公共交通資源相對缺乏，平均公共交通全方式出行比例約為12%，且以常規地面公交為主，而個體機動化方式比例較高，基本在20%以上，部分新城甚至接近30%。

圖1 全市公共交通日均客運量（2010—2016年）（單位：萬乘次/d）

圖2 2016年底軌道交通網絡分布圖

圖3 2016年底公交專用道分布圖

（2）公共交通整體吸引力及服務水平有待進一步提升

一是全市公共交通出行比例增幅緩慢。與2009年相比，全市個體機動出行比例提高2.7個百分點，提高幅度較大，而公共交通出行比例僅提高0.5個百分點。雖然軌道交通出行比例提升明顯，但公共交通總體出行比例增幅緩慢。

圖4 2016年綜合客運交通樞紐分類布局圖

圖5 2016年工作日早高峰軌道交通斷面客流及滿載率分布圖

二是部分軌道交通線路運能不足，高峰出現嚴重擁擠。內外環間軌道高峰擁擠嚴重，且擁擠范圍逐步外移，工作日早高峰9條線路的高峰斷面滿載率超過100%，軌道擁擠區段從內外環間逐步向主城片區蔓延，高峰擁擠里程比例超過17%（圖5）。

三是地面公交運營可靠性不足。受道路擁堵、車輛配置合理性、運能限制等因素影響，公交首站發車和末站到達準點率僅為50%和32%[2]。此外，公交時刻表掛牌服務主要應用于“最后1公里”線路，推廣范圍較小。地面公交客流連續5年小幅下降，除去軌道交通分流的因素，其自身吸引力不足是主因，盡管每年公交線網不斷優化調整，但還缺乏系統整體的頂層設計。

（3）兩網融合初見成效，換乘銜接有待進一步加強

2016年全市地面公交和軌道交通方式間的換乘量約139萬乘次/d，軌道交通出入口50 m半徑范圍內，27%的軌道站點尚無公交線路配套，100 m半徑范圍內，仍有14%的軌道站點無公交線路配套[2]（圖6），兩網融合初見成效，但換乘銜接還需進一步加強。

（4）公交樞紐和場站設施規劃建設有待進一步加強

部分公交樞紐及停保場建設進展滯后，尚未實現預期建設目標。一是評估調整機制不健全，主體工程的建設進度調整或滯后時，配套的公交樞紐規劃缺乏相應的評估調整機制；二是公交設施規劃與城鄉規劃統籌協調力度較弱，與區域發展需求之間缺乏統籌平衡。

2 公共交通發展目標戰略

2.1 發展目標

（1）總體目標

深化實施公交優先發展戰略，構建與全球城市功能相匹配，與經濟社會發展相適應，與超大型城市空間格局相協調，具有世界先進水平的多層次、多模式、一體化公共交通系統。全面提升公共交通吸引力和競爭力，形成以軌道交通和中運量公交為骨干、地面公交為基礎、客運交通樞紐為錨固點、信息化為手段的緊密銜接系統，為市民群眾提供便捷、高效、安全、綠色的高品質公共交通服務。

（2）分項目標

至2035年，公共交通占全方式出行比例全市達到40%，中心城達到50%，新城與主城區之間的公共交通出行比例提升至80%；軌道交通站點600 m用地覆蓋率中心城達到60%，主城區達到40%，新城達到30%，并基本實現對10萬人以上新市鎮軌道交通站點全覆蓋[1]；地面公交站點500 m用地覆蓋率主城區實現全覆蓋，新城、新市鎮鎮區達到90%[3]，實現居民15 min以內接駁進入市域軌道交通網絡。

圖6 軌道站點50 m（左）及100 m（右）半徑范圍內配套公交線路情況

2.2 戰略導向

為構建具有世界先進水平的公共交通系統，研究提出“多層次、多模式、多網融合、區域差別化、設施集約化、管理精細化”的“3多+3化”公共交通發展戰略。

（1）多層次。構建大運量公交、中運量公交、常規公交、特色公交以及輔助公交5個層次的公共交通系統（圖7），以滿足不同等級客流強度、多樣化、差異化的公共交通出行需求，落實公交優先戰略，倡導綠色低碳出行，改善城市人居環境，促進城市可持續發展。

（2）多模式。結合各層次公交的功能定位和制式類型，構建多模式公共交通網絡體系，滿足不同區域、不同距離出行的需要，以公共交通提升空間組織效能。

圖7 上海市公共交通系統結構示意圖

（3）多網融合。強化促進鐵路網、軌道交通網、中運量公交網、常規公交網的多網融合，提供一體化公交服務，提高公共交通系統的整體效率。

（4）區域差別化。結合中心城、主城片區、新城、新市鎮的功能定位、交通出行需求等特征，實施區域差別化的公共交通發展策略。

（5）設施集約化。以客運交通樞紐為載體，整合用地開發與交通功能，鼓勵客運交通樞紐設施的地上、地下空間，按照市場化原則推進土地綜合開發，提高土地開發效益和交通設施運行效率。

（6）管理精細化。以新一輪公交改革為契機，提升公交運營企業精細化管理水平和服務質量，全面推進智能集群調度管理，提高公交信息化應用水平。

3 公共交通發展策略

3.1 總體發展策略

（1）加強公共交通引導城市空間布局優化

構建公共交通客運走廊，引導城鎮空間向客運走廊集聚發展。公共交通客運走廊沿線實施集約化土地綜合利用，引導交通出行的合理分布，促進交通與城市空間、土地使用的平衡協調發展，實現以公共交通為導向的空間布局優化和減量化發展。

（2）加強“一網多模式”軌道交通網絡建設

在既有市域軌道交通網絡基礎上，積極發展軌道快線和市郊鐵路，促進上海大都市區交通的集約、復合發展。提高中心城軌道交通網絡密度和站點覆蓋率，加強軌道交通對重點發展地區和規劃人口導入地區的服務和支撐[4]。郊區積極利用既有或規劃鐵路系統發展市郊鐵路，加強鐵路系統與城市軌道交通的網絡融合和功能互補，完善軌道交通運營模式，加強新城與中心城的快速公共交通聯系。

（3）因地制宜發展中運量公交

中運量公交是提升公共交通服務品質的重要公交方式，在中心城、主城片區、新城可因地制宜發展中運量公交，完善公共交通系統，提供多層次公共交通服務。中運量公交是對中心城軌道交通網絡的重要補充完善，可替代主城片區軌道交通的延伸，以及可作為新城內部公共交通網絡的骨干線路。

（4）重構地面公交線網

基于公交客流通道，形成“一路一骨干、區域成網、方便換乘”的公交線網架構，確保公交骨干線規模化、集約化運營，將以往單線調整模式逐步轉變為區域整體調整的新模式。

（5）加強軌道站點交通配套設施規劃建設

推動軌道站點與地面公交、小客車停車換乘（P+R）、出租汽車停靠、非機動車停放等配套設施的同步規劃、同步建設和同步運營。原則上公交站點距離軌道交通站點出入口距離不超過50 m，推廣建設公交“微樞紐”，不斷完善“最后1公里”出行服務。

（6）推進公共交通用地綜合開發

對新建公共交通設施用地的地上、地下空間，按照市場化原則，實施土地綜合開發。對現有公共交通設施用地，支持原土地使用者在符合規劃且不改變用途的前提下進行立體開發。公共交通用地綜合開發收益用于公共交通基礎設施建設和彌補公共交通企業運營虧損[4]。

3.2 分區發展策略

（1）中心城

中心城為外環線以內區域，規劃常住人口規模約1 100萬人，強化上海全球城市功能能級，是集中體現全球城市競爭力和影響力的核心地區，通過優化功能，品質提升，增強城市活力[1]。總體上規劃形成以軌道交通為骨干、中運量公交為補充、地面公交為基礎、輪渡為輔助的公共交通系統，確立公共交通在機動化出行中的主體地位。

① 加密軌道交通網絡，進一步強化骨干主體地位。結合軌道交通服務較薄弱地區，適度加密中心城北部、東部地區的城市軌道交通網絡，進一步提高中心城軌道交通網絡密度和站點的人口及崗位覆蓋率。

② 合理發展中運量公交，作為軌道交通的補充。在軌道交通網絡基礎上，結合成熟地面公交客流走廊合理發展中運量公交，分擔軌道交通客流壓力，提升地面公交服務水平。

③ 內環內形成以“公共交通+慢行”為主導的客運交通模式。依托高密度軌道交通網絡，視客流情況削減與軌道客流走廊重復的公交線路，減少或縮短穿越性長線路。依托專用道提高公交骨干線的運行效率和可靠性，依托公交樞紐完善地面公交與軌道交通及中運量公交的銜接換乘體系，并加強公交站點周邊慢行交通環境的改善。

④ 內外環間適度加密北、東分區軌道交通線網密度，構建重要交通樞紐、重點功能區之間的軌道快線，增加中心城軌道交通射線通道，沿大、中型客流走廊發展具有專用路權的高等級公交網絡。

⑤ 加強公交信息化服務，實施公交企業精細化管理。進一步深化公交改革，提升公交運營企業的信息化水平，借助信息化手段提高公共交通運行效率，不斷提升運營管理水平和市民群眾獲得感。

⑥ 適度發展輔助公交。拓展水上客運服務功能，推進輪渡碼頭資源整合，加強與其他公共交通方式銜接。

（2）主城片區

未來規劃形成虹橋、川沙、寶山、閔行4個主城片區，規劃常住人口規模約300萬人[1]。主城片區以強化生態安全、促進組團發展為空間優化的基本導向，加快產業轉型和空間調整，適當增加就業崗位，促進產城融合，與中心城共同發揮全球城市功能作用[1]。主城片區總體上規劃形成以“軌道交通+中運量公交”為骨干、地面公交為基礎的公共交通系統。

① 發展軌道快線，強化樞紐集聚效應。構建重要交通樞紐、公共活動中心、重點發展地區之間的軌道快線，拓展虹橋樞紐交通疏解通道，通過強化樞紐集聚效應支撐虹橋、川沙、吳淞、莘莊的主城副中心功能。

② 公交客流走廊沿線實施TOD開發模式，優化用地布局。強化公交客流走廊、客運樞紐對土地空間布局的引導和協調發展，依托軌道交通網絡，形成人口與產業集聚軸帶，實施TOD開發策略。

③ 因地制宜發展中運量公交，完善局域公共交通系統。在軌道交通運能充足的區域，發展中運量公交作為軌道交通線路的延伸，進一步提高軌道交通線路的利用率；在軌道交通線路運能不足的區域，建設公共交通復合通道，分流軌道交通客流壓力。

④ 填補公交網絡空白，加強軌道交通接駁。以軌道交通為骨架，調整區域公交線路填補公交網絡空白，優化切向線路，增加連接軌道交通站點、樞紐和居住區客源點之間的接駁線，為放射狀的軌道交通線路和公交骨干線集散客流。

⑤ 完善公交專用道系統。基于主要公交客流通道，推進地面公交專用道建設，構建連續的公交專用道網絡；加強公交專用道監管，強化信號優先措施，提高公交車輛的運行速度與可靠性。

（3）新城

上海未來重點建設嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城，培育成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市，將充分發揮其在優化空間、集聚人口、帶動發展中的作用[1]。新城規劃形成對外以城際鐵路和軌道快線為骨干，內部以中運量公交為骨干、地面公交為基礎的公共交通系統。

① 新城至長三角

強化新城對外交通的相對獨立性、通達性，加強綜合客運交通樞紐建設，形成以城際鐵路為主導的集約化交通模式，增強新城對長三角區域的輻射作用。進一步完善毗鄰地區公交發展，加強新城與近滬地區的公交聯系。

② 新城至中心城、新城之間

在既有單條軌道交通線路的基礎上，適當增加新城至中心城的軌道交通快線或市郊鐵路，為新城提供多通道、多模式的集約化快速出行選擇，以適應新城人口和用地規模快速發展的需求。構建新城之間的公共交通通道，發展地面公交快線，或在相鄰新城主要中長距離客運走廊上積極推廣市郊鐵路，建立以新城為核心的城鎮圈快速交通系統。

③ 新城內部

一是構筑中運量公交為骨干公交。因地制宜發展中運量公交，提升新城內部公交吸引力和服務品質，確立新城獨立公共交通系統。

二是提升地面公交服務水平。大幅提高公交線網密度和站點覆蓋率，新城公交站點500 m覆蓋率達到90%。縮短線路高峰發車間隔、延長線路運營時間，加強與軌道交通、中運量公交的接駁銜接。

三是鼓勵公共交通設施綜合開發。強調圍繞公交樞紐的城鎮集約化開發，構建樞紐引導型新城綜合交通體系。

四是推進建設公交專用道系統。加快推進新城內部公交專用道網絡建設，提升新城內部地面公交服務的質量和水平。

（4）新市鎮

新市鎮主要作用是統籌鎮區、街道、集鎮和周邊鄉村地區[1]，總體上規劃形成對外以軌道交通或中運量公交為骨干，內部以地面公交為主體的公共交通系統。

① 構建連接中心鎮與新城之間、核心鎮與一般鎮之間的快速公共交通通道，強化新市鎮支撐新城發展。

② 新市鎮內部構建適宜公交、慢行交通出行的高密度路網，建立公交專用道網絡，完善地面公交線網，重點新市鎮實現15 min接入市域軌道交通網絡。

4 結語

近年來，上海市公共交通發展取得了顯著成效，市民出行的便利程度明顯提升。以建設“卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”為目標，為全面提高市民公共交通出行品質，進一步增強上海城市國際競爭力和可持續發展能力，上海必須始終堅持公交優先發展的理念，需要在公共交通發展導向、層次結構和服務品質等方面進行優化升級，不斷尋求新的突破，打造具有世界先進水平的多層次、多模式、一體化的公共交通系統。