全面實施預算績效管理的實踐路徑探索
——基于江蘇省淮安市的分析

●江蘇省淮安市財政局績效管理處

十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），全面實施預算績效管理已然上升到國家戰(zhàn)略部署新高度。作為深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，全面實施預算績效管理是推動現(xiàn)代政府治理方式深刻變革的關鍵舉措。為貫徹落實意見精神，力爭三至五年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，淮安市深入剖析自身情況，并結(jié)合近幾年預算績效管理經(jīng)驗，提煉出全面績效“三步走”原則，完善制度建設，依托系統(tǒng)全面管理，重點著力于績效評價，既確保績效大方向堅定不移，又點面齊進增質(zhì)提效，探索出一條適用性較強的全面實施預算績效管理模式。

一、制度建設

體制不順，機制難行，頂層制度建設是全面推進工作堅實的制度保障。淮安市政府2010年出臺了《市政府關于推行市級預算績效管理改革的意見》（淮政發(fā)〔2010〕126號），在政府層面確立了預算績效管理的重要地位。為進一步完善政策框架，在此基礎上陸續(xù)出臺了《淮安市市級財政專項資金管理辦法》（淮政規(guī)〔2013〕3號）以及《市政府關于進一步加強市級財政專項資金管理提高資金使用效益的指導意見》（淮政發(fā)〔2015〕215號），厘清了各參與主體管理職責，規(guī)范了各實施環(huán)節(jié)操作程序，加大了監(jiān)督檢查和考評追責力度。與此同時，市財政局在實施層面將預算績效管理進一步細化，頒布了《市級預算專項資金績效目標管理辦法》《市級預算資金績效評價實施辦法》以及《市級預算績效管理購買服務實施辦法》等一系列配套制度文件，通過制度將績效管理的理念融入淮安市預算管理的全過程，對市預算績效管理工作的組織架構(gòu)、工作模式、保障機制等進行設計和規(guī)范，為全面預算績效管理的實施夯實了基礎。

為進一步強化政策文件的應用，淮安市財政局對預算績效管理領域的重要制度文件進行了梳理匯總，并融入了評價案例模板、參考指標以及系統(tǒng)操作規(guī)范，匯編形成了預算績效管理實用手冊，用以指導財政部門、預算部門（單位）以及中介機構(gòu)參與預算績效管理實踐工作。上述做法有效整合了淮安市預算績效管理工作的多年實踐經(jīng)驗，有利于促進未來全面實施預算績效管理工作的開展，提高預算單位的執(zhí)行效率。

二、主要做法

（一）強化目標管理，系統(tǒng)提質(zhì)增效

績效目標管理作為全過程預算績效管理起點，是確保預算編制科學合理的主要抓手，績效目標質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響到績效跟蹤、績效自評以及結(jié)果應用等環(huán)節(jié)。淮安市一直非常重視績效目標管理，經(jīng)過多年實踐經(jīng)驗，逐步摸索出了一條依托信息化系統(tǒng)推進預算績效一體化管理的路徑。以往績效目標填報基本采用線下紙質(zhì)的填報方式，效率低又缺乏抓手，致使績效目標管理效果不佳。

2016年淮安市與上海聞政管理咨詢有限公司展開合作，在江蘇地區(qū)率先完成了預算績效管理信息化工程的布局。淮安市根據(jù)當?shù)仡A算績效管理工作實際，對系統(tǒng)進行優(yōu)化調(diào)整，使其更契合市預算績效管理工作要求。系統(tǒng)規(guī)范的申報流程、科學的申報內(nèi)涵、多渠道的指標推薦、案例參考、目標值模型測算、全過程預算數(shù)據(jù)穿透查詢等功能，高效地支持了填報工作。經(jīng)過幾年的績效目標信息化管理，淮安市績效目標管理運作模式已相當成熟。在此基礎上，淮安市準備將績效跟蹤和績效自評也納入信息化管理范疇。對此，預算績效管理系統(tǒng)能協(xié)助實現(xiàn)：系統(tǒng)的跟蹤模塊和項目監(jiān)控功能能夠有效實現(xiàn)績效運行的監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并實施糾偏，確保績不會偏離效目標既定的軌道；系統(tǒng)的自動評分和生成報告功能，能夠?qū)崿F(xiàn)績效自評的目標，既能夠如實反映績效，又可以有效降低評價成本，為大范圍推廣績效自評價提供了可行的解決方案。

為加強預算單位對績效工作的認識并提升其工作的積極性，淮安市財政局舉辦了多場培訓，貫徹宣傳全面實施預算績效管理的理念，深入解析績效目標填報工作實操層面的問題和難點，包括填報規(guī)范、指標設置、目標審核以及系統(tǒng)操作等，有效強化了績效目標的管理。在結(jié)果應用層面，將績效目標設置作為預算安排的前置條件與批復預算的重要參考，為下一步全面實施預算績效管理、優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量等目標的實現(xiàn)奠定了扎實的實踐基礎。

（二）保障重點評價，深化結(jié)果應用

重點評價作為目前預算績效管理工作的重要利器，得到了淮安市財政部門多年來的持續(xù)高度關注。2018年淮安市財政局擴大了重點評價范圍，加大了評價力度，從經(jīng)濟、教育、農(nóng)業(yè)、社保、環(huán)保等多領域選取了13個項目實施重點評價，共涉及財政資金超過6.1億元。在此基礎上，通過公開招標的方式，篩選出有實力的第三方中介機構(gòu)開展評價工作，為市預算績效管理工作的推進保駕護航。

以淮安漣水機場2017年航線補貼專項資金績效評價為例，機場提交的補貼預算數(shù)額龐大且逐年增加，而財政資金有限，巨額補貼難以持續(xù)。大量補助資金的投入到底發(fā)揮了什么作用？航線補貼資金效益如何？在財政緊縮的背景下，航線補貼資金是否值得繼續(xù)投入，今后年度如何合理確定補助資金量、控制補助資金的規(guī)模？哪些因素影響了補助資金效益的發(fā)揮？現(xiàn)有的補貼模式存在哪些問題，該如何調(diào)整？是否可以通過規(guī)范管理等舉措提升財政資金的效益？……這些問題是當前政府部門關注的核心。評價工作小組一方面充分考慮當時的政策背景、市場環(huán)境、運營效果等影響因子，利用機場現(xiàn)有的客、貨吞吐量、客座率等生產(chǎn)運輸數(shù)據(jù)，評價航班執(zhí)行與機場整體發(fā)展目標的匹配情況；另一方面結(jié)合航線補貼專項設立的政策初衷以及航線調(diào)整變動大的特點，針對通航城市的延續(xù)性、周邊機場間的競爭等情況進行效益評價。在對績效指標實現(xiàn)情況評價的基礎上，評價工作小組還進行了部分橫向與縱向的對比分析，通過縱向比較航線歷年補貼與航空運輸數(shù)據(jù)，分析中長期補貼航線的績效情況；同時結(jié)合漣水機場特殊的地理位置，與周邊城市、機場作橫向?qū)φ眨谌嫔钊胝{(diào)研的前提下，針對性地提出了優(yōu)化措施。這是淮安市財政局首次嘗試開展政府兜底型公用企業(yè)績效評價活動，在項目涉及資金數(shù)額高、評價難度大的情況下，仍舊收獲了不錯的應用成效，不僅為后續(xù)公共補貼投入的合理性、規(guī)范性提供了科學的參考范本，也通過與周邊城市的對比，促進了本地公用企業(yè)成本控制意識的增強，激發(fā)了其高效管理和運營的主觀能動性，推動了財政資金使用效益的提升。

三、淮安市預算績效管理的經(jīng)驗

淮安市財政局通過對重點評價工作的多年摸索與思考，總結(jié)出如下幾點經(jīng)驗：

一是重點項目反復評。績效評價是一項長期性的工作，對于一些影響重大、輿論關注度高的民生項目，只有通過反復多年評價，才能不斷充實歷史信息，實施科學比對，找到解決績效問題的關鍵。

二是堅持深化結(jié)果應用。淮安市每年重點評價結(jié)果都反饋至項目單位落實整改，并且堅持與來年預算安排掛鉤，核減預算資金，真正做到“評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應用”。

三是提高中介篩選標準。優(yōu)質(zhì)中介資源的稀缺是目前普遍困擾財政部門的問題，中介往往在評價能力與工作經(jīng)驗層面都存在一定的不足，不能很好地滿足日益提升的預算績效管理工作要求。因此，健全第三方中介庫、提高篩選標準、吸納更多優(yōu)質(zhì)中介，對于績效評價質(zhì)量的提升十分重要。

四是借助專家再評審保障成果質(zhì)量。通過對報告進行專家評審，將打分結(jié)果與服務費用支付比例掛鉤，在保障報告質(zhì)量的同時也敦促中介提升業(yè)務水平。

四、全面實施預算績效管理的發(fā)展方向

全面實施預算績效管理對淮安市的預算績效管理提出了戰(zhàn)略新要求，并指明了未來的發(fā)展方向：

一是加強部門和單位預算績效管理。當前預算績效工作主要由財政部門牽頭推動，預算部門和單位的績效意識盡管比以前有所提高，但依舊以被動接受為主，主動性不強。因此，需進一步明確預算部門和單位的主體管理職責，提高其主動性的同時也賦予更多的管理自主權(quán)，使其立足于自身職能與規(guī)劃，以預算資金管理作為預算績效管理主線，衡量整體業(yè)務實施效果，推進提高整體績效水平。

二是完善深化全過程管理各環(huán)節(jié)。根據(jù)意見的要求，需打通從前評估到目標管理、運行監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應用的全過程管理鏈條。現(xiàn)階段，淮安市除了績效目標管理，績效監(jiān)控、績效評價等環(huán)節(jié)也逐步納入預算績效管理范疇。在實現(xiàn)全過程預算績效管理的基礎上，借助預算績效管理信息系統(tǒng)對績效目標和預算執(zhí)行實行 “雙監(jiān)控”，及時糾正問題和偏差，保障績效目標實現(xiàn)。

三是實現(xiàn)財政各信息系統(tǒng)的無縫銜接。目前的預算績效管理信息系統(tǒng)仍處于業(yè)務磨合階段，尚未與預算系統(tǒng)、預算執(zhí)行系統(tǒng)和國庫支付系統(tǒng)形成數(shù)據(jù)聯(lián)通，致填報時容易出現(xiàn)重復性勞動，一定程度上降低了工作效率。因此，著手財政信息一體化建設，實現(xiàn)財政各子系統(tǒng)的無縫銜接，是接下來淮安市財政工作的重點。

四是提升本地第三方機構(gòu)服務水平。第三方機構(gòu)是開展預算績效管理工作的中堅力量，其水平的高低很大程度上影響了預算績效工作的質(zhì)量。因此，需提供一些培訓交流機會促進其業(yè)務能力提升，努力營造一個適合第三方機構(gòu)成長的良好環(huán)境。