推動中國經濟高質量發(fā)展
——聚焦2019年全國兩會財經熱點

●本刊編輯部

邁過改革開放40周年的里程碑，2019年迎來新中國成立70周年這一偉大歷史時刻，全國兩會無疑成為標注這一歷史時刻的重要坐標。兩會期間，習近平總書記六次“到團組”，同代表、委員共商國是。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，六到團組的習總書記，不斷強調的一個主題即為推動高質量發(fā)展。作為我國當前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，實現(xiàn)高質量發(fā)展的持續(xù)推動力何在？本期專題聚焦兩會，從財經角度對此試作解答。

就業(yè)優(yōu)先首入宏觀政策

2018年，我國GDP總量首次突破90萬億元大關。這是自2016年突破70萬億、2017年突破80萬億后，再次攀上新臺階。從增速上看，GDP預期增長6.5%左右，實際增長6.6%，符合年度預期目標。成績來之不易，尤其在去年的國內外復雜嚴峻形勢之下：新老矛盾交織，周期性、結構性問題疊加，經濟轉型陣痛凸顯，經濟全球化遭遇波折，特別是中美經貿摩擦給一些企業(yè)生產經營、市場預期帶來不利影響，經濟運行穩(wěn)中有變、變中有憂。

“今年我國發(fā)展面臨的環(huán)境更復雜更嚴峻，可以預料和難以預料的風險挑戰(zhàn)更多更大，要做好打硬仗的充分準備”，兩會期間李克強總理作政府工作報告時表示，困難不容低估，也正是基于這一判斷，在連續(xù)兩年將增長目標設為6.5%左右之后，2019年經濟增長預期目標下調至6%-6.5%，指導性提出經濟保持合理運行的區(qū)間范圍。

與往年相比，這一預期目標確實是經濟下行壓力之下的適度調低，但在全球經濟放緩的大背景下，在90萬億高基數(shù)、大總量上的增長，本身不可謂不是進；而采取區(qū)間調控的方式，與去年增速相銜接，又給出經濟安全運行的紅線，有利于市場進行預判，也給予地方政府一定的自由度和空間，向外界堅定地傳遞出穩(wěn)定預期的信號。

政府工作報告起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏在兩會期間國新辦新聞發(fā)布會上指出，6%-6.5%的預期目標符合全面建成小康社會要求，今明兩年GDP增速只要保持6.2%左右，就可以實現(xiàn)到2020年比2010年翻一番的目標。另外，這一目標與當前的潛在增長率比較吻合，與社會各方面的預期比較吻合，也體現(xiàn)了高質量發(fā)展的要求。

“同時，這一目標也可以確保實現(xiàn)比較充分就業(yè)”，黃守宏主任稱。今年政府工作報告提出的就業(yè)目標是城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人以上，城鎮(zhèn)調查失業(yè)率5.5%左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率4.5%以內，“現(xiàn)在經濟增長對就業(yè)的吸納能力比較強，GDP每增長一個百分點，大體可以帶動190萬-200萬人就業(yè)，按照6%-6.5%的預期目標測算，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1100萬人的目標是可以實現(xiàn)的。”

值得注意的是，今年首次將就業(yè)優(yōu)先政策置于宏觀政策層面，與財政政策、貨幣政策這兩項基礎性政策并列為宏觀政策協(xié)同發(fā)力，旨在強化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導向。今年政府工作報告中僅“就業(yè)”一詞就出現(xiàn)了30多次，“穩(wěn)就業(yè)”作為中央提出的六穩(wěn)（穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預期）之首，成為今年政府工作部署的核心和關鍵。

“穩(wěn)增長首要是為保就業(yè)”，李克強總理在作政府工作報告時強調，并作出要求，“今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)要在實現(xiàn)預期目標的基礎上，力爭達到近幾年的實際規(guī)模，既保障城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)，也為農業(yè)富余勞動力轉移就業(yè)留出空間。”

需要強調的是，就業(yè)優(yōu)先并非僅停留在就業(yè)數(shù)量這一維度，就業(yè)質量、就業(yè)公平等都要統(tǒng)籌兼顧。這在今年的政府工作報告中也清晰地體現(xiàn)出來，如從失業(yè)保險基金結余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業(yè)培訓，以及高職院校擴招100萬人的安排等，就涵蓋了提升就業(yè)質量、增進就業(yè)能力的內容。再如做好高校畢業(yè)生、退役軍人、農民工等重點群體就業(yè)工作，加強對城鎮(zhèn)各類就業(yè)困難人員的就業(yè)幫扶等政策，也體現(xiàn)了就業(yè)的穩(wěn)定性、平等性的特征。又如中央財政大幅增加對高職院校的投入，地方財政也要加強支持，設立中等職業(yè)教育國家獎學金等，這些都體現(xiàn)出就業(yè)優(yōu)先和財政政策的共同發(fā)力。

“加大這些方面的投入，人力資本的積累速度會更快，質量會更高，同時公平性也會更好。人力資本豐厚、質量又高、又具有公平性，就意味著大家都有機會參與國民經濟的循環(huán)，都能分享改革發(fā)展的成果，這樣公平和效率就能融合起來”，兩會期間，全國政協(xié)委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受媒體采訪時表示。他認為，這一社會支出方式與發(fā)達國家簡單搞福利不同，它是通過對人的投入提升勞動者素質，人力資本的雄厚又增強了發(fā)展后勁，夯實了創(chuàng)新基礎，最終促進經濟社會的持續(xù)發(fā)展。

這也呼應了黃守宏主任在解讀政府工作報告時所說，就業(yè)優(yōu)先體現(xiàn)出的不僅是強化我國已有的就業(yè)促進政策，而且要把就業(yè)的問題置于經濟社會發(fā)展全局的高度來審視和推動，“就業(yè)優(yōu)先政策既體現(xiàn)了重視民生的導向，也體現(xiàn)了我們推動高質量發(fā)展的政策要求，既是民生政策，更是發(fā)展政策。”

減稅降費力度空前

財政穩(wěn)就業(yè)的重要舉措，除了做“加法”持續(xù)增加相關投入，實施減稅降費政策、做政府收入的“減法”也是穩(wěn)增長、保就業(yè)的重要手段。

黨的十八大以來，中國持續(xù)實施減稅降費政策，僅2018年全年減負約1.3萬億元。這對于降低企業(yè)負擔、激發(fā)微觀主體活力、促進經濟增長發(fā)揮了重要作用。今年政府工作報告部署實施更大規(guī)模的減稅，普惠性減稅與結構性減稅并舉，重點降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔，直擊當前市場主體的痛點和難點。

在今年這道減稅“大餐”中，被媒體稱之為“主菜”的是深化增值稅改革。根據政府工作報告，今年將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的增值稅稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%——確保主要行業(yè)稅負明顯降低；同時，保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業(yè)增加稅收抵扣等配套措施——確保所有行業(yè)稅負只減不增。

此外，企業(yè)社保繳費負擔也將進一步降低。政府工作報告部署，2019年下調城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%，繼續(xù)執(zhí)行階段性失業(yè)和工傷保險費率政策。“今年務必使企業(yè)特別是小微企業(yè)社保繳費負擔有實質性下降”，李克強總理在作政府工作報告時強調。

除了新出臺的增值稅減稅、社保降費政策，2019年減稅降費政策還包括已實施的個人所得稅改革、針對小微企業(yè)的一系列普惠性減稅措施、繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費等。全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元。這一規(guī)模明顯超出預期，此前市場對減稅規(guī)模的預期多在1.3萬億至1.5萬億元。

財政部部長劉昆在兩會期間答記者問中指出，減稅降費公布的預測數(shù)是年化的全年預計數(shù)，與當年實際減稅降費數(shù)額不一定完全一致。

由于去年增值稅降低稅率的政策是5月1日出臺的，全年預測減負額是4000億元，但因為是5月1日才實施，所以這8個月的減稅規(guī)模覆蓋全年測算規(guī)模的3000億元，有近1000億元會在今年形成翹尾影響，變成今年的減稅額。劉昆部長對此進一步解釋：“2019年減稅降費措施以減稅為主體，大約占7成。減稅的份額里又以增值稅降率為主體。由于2018年減稅措施的翹尾影響會高于2019年減稅措施的翹尾影響，2019年減稅的實際減負數(shù)額，按照我們的測算，會高于公布的年化全年預測數(shù)。”

而從社保繳費負擔來看，在近年來推進的供給側結構性改革中，大部分省份的企業(yè)費率已降至19%，但企業(yè)負擔仍然較重。據相關統(tǒng)計顯示，養(yǎng)老保險繳費降至16%之后，大約可減少3700億元，如果加上失業(yè)保險等降費幅度，社會保險繳費可減收4000億元，在2萬億的減稅降費中貢獻率達五分之一。

“財政是庶政之母，企業(yè)是財政之基，要切實把企業(yè)稅負減下來、獲得感提上去，讓發(fā)展動力更強”，兩會結束后的首次部門考察，李克強總理即來到財政部，作出指示要讓減稅的真金白銀切實落到企業(yè)的口袋。那么隨之而來的問題即是，那些應從政府口袋掏出的錢又該如何保證，減稅降費后的財政收支平衡問題應如何解決？

政府工作報告明確部署，為支持企業(yè)減負，各級政府要過緊日子，中央財政要開源節(jié)流，增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，一般性支出壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。地方政府要主動挖潛，大力優(yōu)化支出結構，多渠道盤活各類資金資產。

全國政協(xié)委員、國家稅務總局副局長孫瑞標在政協(xié)分組討論會后對此解釋稱，這主要是為了緩解減稅降費政策帶來的減收壓力，“國企要多做貢獻”。此外，今年全國國有資本經營預算收入預期增速目標定在16.1%，相比2018年預算大幅提高8.4個百分點，他表示，這也和緩解財政減收壓力有關。

這一政策安排也得到了全國政協(xié)委員、中國中化集團董事長寧高寧的理解和支持。他在談及政府工作報告時表示，將減稅降費與政府財政預算、國企上繳利潤掛鉤，第一次清晰地定位了國有企業(yè)，并指明了國有企業(yè)改革的方向。在寧高寧看來，為支持減稅降費，政府要減少支出，并從其他地方增加收入，如國企上繳的利潤應增加。如果國有企業(yè)利潤上繳不足，就無法減稅降費，進而無法激勵經濟發(fā)展、促進產業(yè)結構調整以及提升創(chuàng)新能力。國有企業(yè)的價值也就無從體現(xiàn)。

“不該花的錢一分錢不花，該花的錢我們會努力給予保障”，劉昆部長在記者會上如是說。實際上，為達成這一目標仍需多方努力，國企多做貢獻是其一，財政管理本身也要提質增效。繼續(xù)推進全面績效管理、強化財政監(jiān)管，將政府工作報告中提到的“加大預算公開改革力度”“全面推進政務公開”落到實處亦不容忽視。財政公開與績效管理等既事關國家治理長遠目標，也與減稅降費成效等現(xiàn)實工作息息相關。

此外，減稅降費欲收實效，進一步改革完善制度刻不容緩。“深化增值稅改革”是完善稅收制度的重要一環(huán)，政府工作報告也要求“繼續(xù)向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進”，逐步與國際接軌，減少稅務人員的自由裁量權，降低納稅人的遵從成本，兼顧稅制的公平和效率。在社保方面，除了下調職工基本養(yǎng)老保險單位繳費率，還需妥善改變征繳方式，并加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑比例，在劃轉部分國有資本充實社保基金上邁出更大步伐。

貨幣金融政策松緊適度服務實體

為了“發(fā)揮好宏觀政策逆周期調節(jié)作用”，2019年與就業(yè)政策、財政政策同時發(fā)力的還有穩(wěn)健的貨幣政策。今年的政府工作報告提出，穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度，主要體現(xiàn)在廣義貨幣M2和社會融資規(guī)模增速要與國內生產總值名義增速相匹配，以更好滿足經濟運行保持在合理區(qū)間的需要。

作為基礎性宏觀調控政策，在自身領域內做好總量調節(jié)是題中應有之義。按照今年政府工作要求，既要把好貨幣供給總閘門，不搞 “大水漫灌”，又要靈活運用多種貨幣政策工具，疏通貨幣政策傳導渠道，保持流動性合理充裕；同時要進一步深化利率市場化改革，有效降低實際利率水平；完善匯率形成機制，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。

全國政協(xié)委員、中國人民大學校長劉偉在兩會期間接受媒體采訪時表示，貨幣政策松緊適度的“度”主要體現(xiàn)為總量要合理，結構要優(yōu)化，從供需兩端進一步改善和疏通貨幣政策傳導機制，“金融的主要問題不是貨幣總量、流動性總量問題，而是結構和資金使用效率問題。”

2018年，穩(wěn)健的貨幣政策在引導金融支持實體經濟上也著墨頗多。針對融資難融資貴問題，先后4次降低存款準備金率，多措并舉緩解民營和小微企業(yè)資金緊張狀況，融資成本上升勢頭得到初步遏制，這也繼續(xù)體現(xiàn)在今年的貨幣政策上，更加注重結構性調控、更好服務實體經濟、更加凸顯金融改革的本義。今年進一步降低企業(yè)融資成本的步伐不會停止，李克強總理明確指出“切實使中小微企業(yè)融資緊張狀況有明顯改善，綜合融資成本必須有明顯降低”“讓小微企業(yè)融資成本在去年的基礎上再降低1個百分點”。

根據政府工作報告安排，今年要進一步改革完善貨幣信貸投放機制，適時運用存款準備金率、利率等數(shù)量和價格手段，引導金融機構擴大信貸投放、降低貸款成本，精準有效支持實體經濟，不能讓資金空轉或脫實向虛，并且明確提出了量化目標，“國有大型商業(yè)銀行小微企業(yè)貸款要增長30%以上”。

中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在兩會期間記者見面會上指出，在支持小微企業(yè)和民營企業(yè)融資過程中，要注重市場規(guī)律，堅持精準支持，選擇那些符合國家產業(yè)發(fā)展方向、主業(yè)相對集中于實體經濟、技術先進、產品有市場、暫時遇到困難的民營企業(yè)進行重點支持，防止盲目支持、突擊放貸，增強對未來金融風險的防控能力。

“融資難、融資貴的問題應梯度解決，必須先解決融資難，再解決融資貴，應暢通民營企業(yè)融資渠道，充分發(fā)揮市場在資金配置中的決定性作用”，兩會期間劉尚希委員接受媒體采訪時表示，“融資貴的問題與風險定價和信息不對稱有關，可以靠金融科技的發(fā)展去解決信息不對稱的問題，現(xiàn)實中已有相關案例。”

值得關注的是，報告提到鼓勵增加對制造業(yè)提供信用貸款，“支持大型商業(yè)銀行多渠道補充資本，增強信貸投放能力，鼓勵增加制造業(yè)中長期貸款和信用貸款。”過去民營制造業(yè)尤其是中小制造企業(yè)獲得信用貸款的可能性很低，今后這些企業(yè)獲得信用貸款可期。

防范化解重大風險也是今年重點工作之一。報告指出要加強金融風險監(jiān)測預警和化解處置。這也是深化金融監(jiān)管改革的核心議題。要把所有資金流動都置于金融監(jiān)管機構的監(jiān)督視野之內，協(xié)調抓好宏觀審慎管理和微觀行為監(jiān)管，強化監(jiān)管問責，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線。

中國人民銀行黨委書記、銀保監(jiān)會主席郭樹清兩會期間接受記者采訪時表示，目前不良資產的流動性風險、影子銀行的風險、地方政府隱形債務的風險等各方面金融風險依然存在。防范風險是金融業(yè)永恒的主題，必須高度重視，一刻也不能疏忽。

“改革開放要以保證金融安全、金融穩(wěn)定為前提，所以我們金融管理部門最大責任就是保持金融穩(wěn)定，這個穩(wěn)定的前提下才能開放，才能發(fā)展。”

進一步推進改革開放

把市場主體的活躍度保持住、提上去，是促進經濟平穩(wěn)增長的關鍵所在。民營企業(yè)作為市場主體的重要構成，其面對的營商環(huán)境如何直接影響其活力能否充分迸發(fā)。今年兩會期間，政府工作報告提出“下大氣力優(yōu)化民營經濟發(fā)展環(huán)境”的政策目標，不僅繼續(xù)強調了“堅持‘兩個毫不動搖’，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展”的大方向，更是提出“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待”。

其中“競爭中性原則”來自OECD國際組織，現(xiàn)已得到全球廣泛認可，在今年首次出現(xiàn)在政府工作報告之中，充分說明政府支持民營企業(yè)發(fā)展的信心和決心，也代表著監(jiān)管部門在“要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標”等領域的改革中，將給予民企和國企同等的待遇。

全國政協(xié)經濟委員會副主任、國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦表示，競爭中性首先要把企業(yè)的屬性和所有者的屬性適當分開，不再按照所有制的屬性來對企業(yè)進行分類。“把所有者和企業(yè)栓在一起是市場經濟發(fā)展不成熟的表現(xiàn)”，劉世錦認為，市場經濟發(fā)展深化后，一個重要的特征是現(xiàn)代企業(yè)制度的兩權分離，即所有者和經營者分離。從現(xiàn)實情況來看，要找一個純粹的國有或民營企業(yè)，越來越困難了，混合所有制是市場經濟走向成熟的一個常態(tài)。

作為市場主體的另一重要構成，國資國企的改革也至為關鍵。今年政府工作報告中對國資國企改革有幾點值得重點關注：一是“建立職業(yè)經理人等制度”，這預示著在完成以“限”為主的薪酬制度改革之后，國企管理層的激勵機制將逐步建立；二是“深化電力、油氣、鐵路等領域改革，自然壟斷行業(yè)要根據不同行業(yè)特點實行網運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場”，這些關鍵領域的網運分開、國企國資退出競爭性業(yè)務的改革方向基本確立。

對于民營企業(yè)發(fā)展，今年還提出“以公正監(jiān)管促進公平競爭”“進一步縮減市場準入負面清單”和“構建親清新型政商關系，健全政企溝通機制”，這將助力構建有利于民營經濟發(fā)展的內外環(huán)境，“讓企業(yè)家安心搞經營、放心辦企業(yè)”。

兩會期間，也進一步釋放出開放國內市場的信號。我國對外開放已取得了重大進展，在此基礎上，今年政府工作報告強調要推動全方位對外開放，包括允許更多領域實行外資獨資經營，縮減外資準入負面清單，以及加強外商合法權益保護（特別是知識產權）。促進貿易和投資自由化便利化，積極參與世貿組織改革。與此同時，賦予自貿試驗區(qū)、自由貿易港更大的改革創(chuàng)新自主權，這些政策將在“穩(wěn)外貿”和“穩(wěn)外資”目標中發(fā)揮關鍵作用。

值得關注的是，兩會期間表決通過的《外商投資法》，在我國經濟立法史上具有里程碑意義，表明了我國推進改革開放、支持全球化的堅定立場。該法定于2020年1月1日起生效實施，將取代《中外合資經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經營企業(yè)法》成為中國利用外資的基礎性法律。該法對關于外資的一些基本法律問題進行了規(guī)范，特別是對實施準入前國民待遇加負面清單管理做出了明確規(guī)定。

兩會結束后的中外記者見面會上，在回答《外商投資法》加速通過、部分法律條款模糊性是否給中國政府靈活掌握空間的問題時，李克強總理明確指出《外商投資法》是要用法律手段更好保護外商投資，吸引外商投資；同時也是用來規(guī)范政府行為，要政府依法行政，而且政府要根據其法律精神出臺一系列法規(guī)、文件，保護外商權益。

“對外開放是中國的基本國策。”李克強總理對此擲地有聲，對外開放讓中國人民普遍受惠，也有利于世界。2018年中國利用外資仍然為發(fā)展中國家中最多，“中國會繼續(xù)聽取各方面的意見，繼續(xù)保持對外開放熱土的溫度。”

從另外一個角度來看，《外商投資法》的意義也遠在外資領域之外。該法本身致力于完善外向型市場經濟的基本體制，本著內外資一致的立法原則，構建基于競爭中性的企業(yè)政策體系。約束政府行為、強調公平競爭，是該法的一大鮮明特色，其通過和實施將有助于優(yōu)化政商關系，形成中國經濟多種所有制企業(yè)平等競技、公平競爭的法治環(huán)境。

可以預見，這一擴大對外開放之舉將與國內市場進一步深化改革共同發(fā)力，為推動中國經濟高質量發(fā)展建基鋪石、集聚能量。