支撐國(guó)家治理 財(cái)政大有可為
——專家熱議兩會(huì)財(cái)稅熱點(diǎn)

本刊編輯部

兩會(huì)閉幕，新一年政府施政路線業(yè)已清晰。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，體現(xiàn)在政府工作的方方面面，不論是兩會(huì)期間備受矚目的“減稅降費(fèi)”，還是其他各項(xiàng)加力提效的積極財(cái)政政策，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政收支加減法的范疇，關(guān)涉政府治理的整個(gè)棋局。這意味著財(cái)稅領(lǐng)域施策效果既影響廣泛，同時(shí)為保證施策有效相關(guān)配套不可偏廢其一——正如兩會(huì)期間我們邀請(qǐng)的以下財(cái)稅專家所談，我們應(yīng)理解減稅紅利的分享機(jī)制，才能理解這一政策對(duì)營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)活力所帶來的改變，在減稅降費(fèi)落地過程中應(yīng)以更連貫的視角優(yōu)化支出、稅制、管理等，建立“大預(yù)算觀”，尤其要向“全面預(yù)算績(jī)效管理”要績(jī)效，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)任務(wù)，保質(zhì)完成財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興等民生大事，同時(shí)做實(shí)政府會(huì)計(jì)改革等基礎(chǔ)性工作，防風(fēng)險(xiǎn)、促改革，以釋放出財(cái)政持續(xù)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的最大潛力。

8000億增值稅減稅紅利如何分享？

●胡怡建/上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

3月5日，在2019年李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告中，降低增值稅稅率無疑已成為減稅政策最大亮點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。那么降低增值稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)，減稅規(guī)模有多大？減稅紅利又如何在生產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者之間分享？

一、降低稅率3個(gè)點(diǎn)，增值稅減稅知多少？

增值稅作為我國(guó)最大稅種，2018年增值稅收入61529億元，占當(dāng)年總稅收比重近40%。根據(jù)李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出今年將對(duì)適用16%稅率增值稅降低3個(gè)點(diǎn)，適用10%稅率增值稅降低1個(gè)點(diǎn)的減稅，以此估算，預(yù)計(jì)減稅規(guī)模將超過8000億元，占今年減稅目標(biāo)2萬億的40%。

現(xiàn)行增值稅率分為16%、10%和6%三個(gè)檔次，其中適用16%稅率的增值稅大致占增值稅的56%、適用10%稅率的增值稅大致占25%、適用6%稅率的增值稅大致占19%。以此估算：適用16%稅率的增值稅每降低一個(gè)點(diǎn)大致減稅2154億元=61529億元×56%/16；適用10%稅率的增值稅每降低一個(gè)點(diǎn)大致減稅1538億元=61529億元×25%/10；適用6%稅率的增值稅每降低一個(gè)點(diǎn)大致減稅1948億元=61529億元×19%/6。由于這次降稅率采取對(duì)適用16%和10%稅率的增值稅分別降低3個(gè)點(diǎn)和1個(gè)點(diǎn)，按2018年增值稅61529億元計(jì)算，減稅幅度為8000億元=2154×3+1538，減稅大致相當(dāng)于當(dāng)年增值稅61529的13%，相當(dāng)于當(dāng)年總稅收156401億元的5.12%，相當(dāng)于當(dāng)年GDP約90萬億元的0.89%，相當(dāng)于2019年減稅目標(biāo)2萬億元的40%。當(dāng)然，這僅是理論假定，以及是按全年復(fù)合計(jì)算，具體降稅還需視降低稅率計(jì)算時(shí)間等因素。

這次降低稅率減稅，是繼2016年在建筑、不動(dòng)產(chǎn)、金融和生活性服務(wù)業(yè)全面實(shí)施增值稅減稅、2017年取消增值稅13%適用稅率減稅、2018年適用17%和11%稅率增值稅降低1個(gè)百分點(diǎn)，以及提高小規(guī)模納稅起征點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)減稅后的又一次減稅；是在2017年和2018年分別清費(fèi)減稅高達(dá)1萬億和1.3億元基礎(chǔ)上，成為2019年2萬億元更大規(guī)模更大力度減稅的最為重要政策措施；也是實(shí)施去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重要體現(xiàn)。

二、誰是減稅受益者：生產(chǎn)企業(yè)還是消費(fèi)者？

由增值稅降低稅率將形成大致8000億元的減稅紅利，政府減收，企業(yè)減負(fù)。那么，誰將是這次實(shí)施更大規(guī)模和更大力度減稅改革受益者，供給側(cè)的產(chǎn)制、經(jīng)營(yíng)企業(yè)，還是需求側(cè)消費(fèi)者居民？

首先，我們可從減稅產(chǎn)品或服務(wù)分析：對(duì)于適用16%稅率的工業(yè)制造業(yè)和商業(yè)服務(wù)企業(yè)銷售的商品，以及提供的加工、修理、修配服務(wù)，當(dāng)適用稅率由16%降為13%時(shí)，由于降低稅率3個(gè)百分點(diǎn)，從而使整體稅負(fù)減輕18.75%=（16%-13%）/16%；對(duì)于適用10%稅率的交通運(yùn)輸、郵政電訊、建筑服務(wù)和不動(dòng)產(chǎn)銷售，當(dāng)適用稅率由10%降為9%時(shí)，由于降低稅率1個(gè)百分點(diǎn)，從而使整體稅負(fù)減輕10%=（10%-9%）/10%；對(duì)于適用6%稅率的金融業(yè)、研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)、文化創(chuàng)意服務(wù)、物流輔助服務(wù)、有形動(dòng)力租賃服務(wù)、鑒證咨詢服務(wù)和生活性服務(wù)業(yè)，由于稅率保持不變，所以整體稅負(fù)也保持不變。

其次，我們從減稅產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈分析。由于產(chǎn)品從企業(yè)原材料投入到消費(fèi)者最終消費(fèi)，一般要經(jīng)歷生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)制、經(jīng)銷企業(yè)批發(fā)、零售，消費(fèi)者購(gòu)買消費(fèi)等多道環(huán)節(jié)。對(duì)于適用16%或10%稅率產(chǎn)品或服務(wù)，分別享受18.75%或10%的減稅紅利，是在上述產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈形成中，通過稅收傳導(dǎo)機(jī)制，由產(chǎn)制生產(chǎn)企業(yè)，批發(fā)、零售經(jīng)銷企業(yè)，及購(gòu)買用于消費(fèi)的消費(fèi)者共同分享受益。在單環(huán)節(jié)產(chǎn)制企業(yè)對(duì)消費(fèi)者銷售產(chǎn)品，適用稅率由16%降為13%，當(dāng)減稅3個(gè)百分點(diǎn)全部讓利于消費(fèi)者時(shí)，消費(fèi)者減少支付價(jià)稅合計(jì)款18.75%，減稅利益由消費(fèi)者獨(dú)享。如果減稅3個(gè)百分點(diǎn)全部讓利于產(chǎn)制企業(yè)，減稅利益由產(chǎn)制企業(yè)獨(dú)享，假定產(chǎn)制企業(yè)不含稅銷售利潤(rùn)率10%，那么3個(gè)百分點(diǎn)減稅相當(dāng)于產(chǎn)制企業(yè)增利30%。當(dāng)然，增值稅減稅紅利不可能由消費(fèi)或產(chǎn)制企業(yè)獨(dú)享，一般情況下是通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制和市場(chǎng)博弈，由產(chǎn)制企業(yè)和消費(fèi)者共同分享減稅紅利。如果進(jìn)一步將單一環(huán)節(jié)改為多環(huán)節(jié)分析，產(chǎn)制企業(yè)通過經(jīng)銷商將產(chǎn)品出售給消費(fèi)者，由于多了經(jīng)銷商中間環(huán)節(jié)，3個(gè)百分點(diǎn)減稅紅利也將由產(chǎn)制企業(yè)和消費(fèi)者共同分享，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)制企業(yè)、經(jīng)銷企業(yè)和消費(fèi)者共同分享，具體也要通過價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制和市場(chǎng)博弈來確定價(jià)值鏈各方分享比例。

三、市場(chǎng)供求大博弈：減稅紅利如何分享？

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)產(chǎn)品定價(jià)既由市場(chǎng)供求決定，又受成本影響波動(dòng)。作為產(chǎn)品生產(chǎn)或經(jīng)銷企業(yè)，在增值稅稅率下調(diào)后，必然會(huì)作出價(jià)格調(diào)整的定價(jià)決策反應(yīng)，來分享由于產(chǎn)品增值稅減稅帶來的利益。在一般情況下：如果是價(jià)內(nèi)稅，由于稅收是價(jià)格組成部分，企業(yè)要單獨(dú)享有減稅紅利，最好辦法是保持價(jià)格不變以應(yīng)對(duì)，企業(yè)隨減稅而增利；如果是價(jià)外稅，由于稅收是價(jià)外附加，企業(yè)要分享減稅紅利，唯有提高不含稅價(jià)格以應(yīng)對(duì)，企業(yè)隨減稅提價(jià)而增利。然而，應(yīng)對(duì)減稅企業(yè)能否在價(jià)內(nèi)稅時(shí)保持含稅價(jià)不變以增利，或在價(jià)外稅時(shí)能提高不含稅價(jià)以增利，取決于市場(chǎng)供求，最終是通過定價(jià)博弈，使減稅紅利在產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷企業(yè)和消費(fèi)者之間形成利益共享機(jī)制。

增值稅是價(jià)外稅，如果產(chǎn)品處于賣方市場(chǎng)，增值稅降稅后產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷企業(yè)會(huì)相應(yīng)提高產(chǎn)品不含稅銷售價(jià)，市場(chǎng)也會(huì)接受提高價(jià)格決策，使相應(yīng)增加收入和利潤(rùn)，使產(chǎn)品增值稅減稅更多傾向于讓生產(chǎn)或銷售企業(yè)受益。反之，如果產(chǎn)品處于買方市場(chǎng)，增值稅降稅后產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷企業(yè)雖然也有提高產(chǎn)品不含稅銷售價(jià)格動(dòng)機(jī)，但市場(chǎng)難以接受提高價(jià)格決策，來相應(yīng)增加收入和利潤(rùn)，使產(chǎn)品增值稅減稅更多傾向于讓消費(fèi)者受益。當(dāng)然，由于減稅而引發(fā)企業(yè)價(jià)格調(diào)整決策要受制于減稅幅度。一般情況下，增值稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)時(shí)，減稅產(chǎn)品會(huì)有3個(gè)百分點(diǎn)的減稅紅利，會(huì)通過生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷企業(yè)相應(yīng)提高不含稅價(jià)格，但消費(fèi)者又相應(yīng)降低價(jià)稅合計(jì)款的價(jià)格博弈來分享。

這次增值稅減稅是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，對(duì)于適用16%稅率和10%稅率的增值稅分別降低3個(gè)百分點(diǎn)和1個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)于適用6%稅率的維持不變，從而有人認(rèn)為當(dāng)適用6%服務(wù)企業(yè)外購(gòu)適用16%或10%稅率的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，由于隨增值稅外購(gòu)稅率降低而增值稅可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅降低，適用6%服務(wù)企業(yè)增值稅負(fù)是否會(huì)不減反增，答案當(dāng)然是否定的。這是因?yàn)橥赓?gòu)增值稅稅率降低后，購(gòu)買方的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣降低是因?yàn)橹Ц兜亩惪顪p少，并不影響企業(yè)不含稅收入或利潤(rùn)。假定適用6%服務(wù)企業(yè)外購(gòu)產(chǎn)品10萬元，在產(chǎn)品適用16%稅率時(shí)，服務(wù)企業(yè)支付價(jià)稅合計(jì)款為11.6萬元，可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅1.6萬元，當(dāng)產(chǎn)品適用稅率降為13%時(shí)，服務(wù)企業(yè)支付價(jià)稅合計(jì)款為11.3萬元，可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅1.3萬元。服務(wù)企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣減少0.3萬元是由于支付價(jià)稅合計(jì)款減少0.3萬元，這并不影響企業(yè)成本或利潤(rùn)。

上述之所以要分析增值稅減稅是如何在生產(chǎn)經(jīng)銷企業(yè)之間分享，以及分享的傳導(dǎo)機(jī)制，主要是糾正當(dāng)前在增值稅改革中存在的一些偏見和誤解，把增值稅減稅等同于增值稅企業(yè)減負(fù)。事實(shí)上，增值稅減稅使產(chǎn)品或服務(wù)減負(fù)，但這種減負(fù)是由產(chǎn)制企業(yè)、經(jīng)銷企業(yè)和消費(fèi)者通過定價(jià)博弈來共同分享，而不是由產(chǎn)制企業(yè)或經(jīng)銷企業(yè)獨(dú)享。也正是由于這種減稅的分享機(jī)制，從而使增值稅減稅起到減負(fù)增利，既通過減稅、減負(fù)、增利促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，又通過減稅、減負(fù)、提高不含稅價(jià)，降低含稅價(jià)引導(dǎo)個(gè)人消費(fèi)雙重激勵(lì)功能。

大手筆普惠式減稅降費(fèi)：創(chuàng)設(shè)公平營(yíng)商環(huán)境有效提升市場(chǎng)活力

●龐鳳喜/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

面對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外少有的復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)，為進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場(chǎng)活力，有效緩解和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，2019年3月5日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議開幕會(huì)上所作的政府工作報(bào)告中，就我國(guó)當(dāng)前第一大稅種——增值稅稅率及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)中繳費(fèi)負(fù)擔(dān)占比第一的險(xiǎn)種——城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，雙雙作出力度空前的調(diào)降決策部署。在“兩會(huì)”結(jié)束后的中外記者招待會(huì)上，李克強(qiáng)總理更是明確指出，增值稅稅率調(diào)降自4月1日起實(shí)施，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例調(diào)降則自5月1日起實(shí)施。該減稅降費(fèi)決策部署力度之大，實(shí)施速度之快，較之以往同類改革，堪稱大手筆、高效率，直擊當(dāng)前市場(chǎng)主體的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，兼顧效率與公平，不僅反映了中央堅(jiān)定支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為企業(yè)紓難解困的信心和決心，而且是創(chuàng)設(shè)公平營(yíng)商環(huán)境、有效提升市場(chǎng)活力的關(guān)鍵性舉措。

從近幾年《政府工作報(bào)告》對(duì)減稅降費(fèi)的部署來看，2016-2018年，全國(guó)減稅降費(fèi)金額分別為5000多億元、5500億元、13000億元，而此次預(yù)計(jì)高達(dá)20000億元之巨，逾全國(guó)全年一般公共預(yù)算收入的10%。同時(shí)，自國(guó)際金融危機(jī)以來，尤其是2012年實(shí)行以結(jié)構(gòu)性減稅為“重中之重”的積極財(cái)政政策以來，我國(guó)長(zhǎng)期以稅收優(yōu)惠為抓手，擔(dān)當(dāng)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具，并長(zhǎng)期實(shí)施因“人”而異、因“事”而異、因“地”而異、因“行業(yè)”而異的特殊稅收優(yōu)惠政策，使得減稅降費(fèi)具有典型的差別性、臨時(shí)權(quán)宜性特征。而與以往明顯不同的是，此次作出的減稅降費(fèi)部署，則呈現(xiàn)鮮明的普惠式與實(shí)質(zhì)性降負(fù)特征，力圖使所有企業(yè)均可以無差別地實(shí)質(zhì)性享受國(guó)家改革紅利，也在較大程度上表明，我國(guó)以往習(xí)慣采用借助于稅收優(yōu)惠實(shí)現(xiàn)的“區(qū)別對(duì)待”，正朝借助于統(tǒng)一稅制、優(yōu)化稅（費(fèi)）制而實(shí)現(xiàn)“一視同仁”，并努力為各類企業(yè)創(chuàng)設(shè)公平的營(yíng)商環(huán)境的根本轉(zhuǎn)變，既符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，又符合廣大企業(yè)的普遍期盼，也是通過稅費(fèi)制度改革促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要體現(xiàn)。

減稅降費(fèi)之后還需要關(guān)注什么？

●薛鋼/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

今年的政府工作報(bào)告充分體現(xiàn)出黨中央對(duì)減稅降費(fèi)的決心，為企業(yè)的發(fā)展注入了強(qiáng)心劑，良好的減稅降費(fèi)政策在落實(shí)中還需要注意以下方面：

一、要爭(zhēng)取減稅降費(fèi)與優(yōu)化支出的同時(shí)并存

稅收與收費(fèi)是政府以非市場(chǎng)方式取得收入，為公共服務(wù)的供給提供資金保障的基本手段。減稅降費(fèi)不能以降低公共服務(wù)水平與質(zhì)量為代價(jià)，否則會(huì)影響國(guó)家治理的能力。因此，在不增加財(cái)政赤字、不擴(kuò)大政府債務(wù)的情況下，又要保持民生財(cái)政的繼續(xù)投入，就應(yīng)該優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從“行政財(cái)政”偏向“民生財(cái)政”，尤其是優(yōu)化財(cái)政資金的存量，通過全面實(shí)施績(jī)效管理，提高預(yù)算績(jī)效，一方面可以為進(jìn)一步減稅降費(fèi)提供良好的社會(huì)環(huán)境，另一方面也促進(jìn)國(guó)家治理能力的進(jìn)一步提高。

二、要追求減稅降費(fèi)與稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)并存

在備受關(guān)注的情況下，減稅降費(fèi)是符合民意，而增稅就是不合時(shí)宜。實(shí)際上，稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有自身的邏輯。2008年以來西方發(fā)達(dá)國(guó)家降低直接稅稅率的同時(shí)，也會(huì)伴隨著間接稅稅率的提高。與此類似，要將減稅降費(fèi)與稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，要完成稅制結(jié)構(gòu)從間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)換，只能依賴于自然人的直接稅（例如個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅）。所以，在未來的改革中，更應(yīng)該是通過以增值稅為代表的減稅為其他稅種的優(yōu)化打開空間。

三、要實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)與征管善治的同時(shí)并存

近年來，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、稅務(wù)總局減稅降費(fèi)政策不斷出臺(tái)，但是在實(shí)踐中，卻經(jīng)常出現(xiàn)不和諧的聲音。究其原因，仍然是執(zhí)法者的理念缺乏轉(zhuǎn)換。伴隨著稅收征管技術(shù)能力的不斷提升，這本身就是國(guó)家治理能力提高的表現(xiàn)形式之一，可以預(yù)期稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨的稅基會(huì)日益擴(kuò)大。在“寬稅基”的前提下，執(zhí)法部門需要做到不僅僅是“嚴(yán)征管”，更需要學(xué)會(huì)“善征管”。因此，減稅降費(fèi)的改革不僅僅是稅費(fèi)規(guī)模數(shù)量的減少，更應(yīng)該是稅費(fèi)規(guī)模至上思維的降維和征管服務(wù)能力的升級(jí)，讓更有技術(shù)與溫度的服務(wù)措施優(yōu)化稅收治理環(huán)境，與減稅降費(fèi)政策形成制度合力。

以“大預(yù)算觀”有效推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

●王金秀/中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

2019年預(yù)算報(bào)告確立“大預(yù)算觀”，“大預(yù)算觀”不僅僅強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金分配，涵蓋一切政府收支，還將預(yù)算管理從預(yù)算資金分配擴(kuò)大到資產(chǎn)負(fù)債管理，從資源配置延伸到預(yù)算審查、執(zhí)行和監(jiān)督，并見錢事結(jié)合、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)結(jié)合，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，促進(jìn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、平穩(wěn)、高質(zhì)量發(fā)展，為此，必須打破“就預(yù)算論預(yù)算”的傳統(tǒng)范式，不僅僅立足于預(yù)算，還要跳出預(yù)算論預(yù)算。

2019年預(yù)算報(bào)告與政府工作報(bào)告相銜接，內(nèi)容覆蓋預(yù)算收支余超規(guī)模和結(jié)構(gòu)安排、財(cái)稅體制、管理制度和宏觀財(cái)政政策，范圍涉及預(yù)算資金分配和使用、資產(chǎn)負(fù)債管理、會(huì)計(jì)制度改革、審計(jì)監(jiān)督問題的整改、人大監(jiān)督等，并將政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)、政府工作規(guī)劃和預(yù)算銜接，錢事結(jié)合、宏觀與微觀融通、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)一體化，加強(qiáng)預(yù)算法治化，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的支撐作用，以創(chuàng)新型、綠色和共享為取向推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)向高質(zhì)量發(fā)展。

2019年預(yù)算報(bào)告針對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)下行大壓力的現(xiàn)實(shí)情況，以“大預(yù)算觀”為導(dǎo)向進(jìn)一步“逆周期”調(diào)控的財(cái)政政策加力，投資消費(fèi)雙管齊下促穩(wěn)定，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，其舉措：一是更大規(guī)模降稅減費(fèi)降成本，減稅降費(fèi)規(guī)模在2018年約1.3萬億元，今年目標(biāo)近2萬億元，同時(shí)，調(diào)減以土地出讓金為主要支撐的政府性基金預(yù)算的增長(zhǎng)幅度，以刺激消費(fèi)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是提高赤字率增加政府債務(wù)，2019年財(cái)政赤字率擬定為2.8%、赤字規(guī)模為2.76萬億元，分別比2018年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，0.38萬億元；三是開源節(jié)流優(yōu)支強(qiáng)管，科技引領(lǐng)聚力增效，提高特定金融企業(yè)和中央企業(yè)利潤(rùn)上繳，壓減“三公”經(jīng)費(fèi)和一般性支出，大幅增加科技和文化支出，加大交通等重點(diǎn)領(lǐng)域投資，重點(diǎn)用于“三農(nóng)”建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，積極支持污染防治；四是以人為本保民生，優(yōu)先就業(yè)政策促公平，今年預(yù)算報(bào)告首次將就業(yè)優(yōu)先政策納入宏觀調(diào)控，強(qiáng)調(diào)為基本民生兜底，為群眾救急解難、大力支持脫貧攻堅(jiān)，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障水平，加強(qiáng)基本住房保障，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力。

落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理助力積極財(cái)政政策提效

●武靖州/中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心研究員

今年是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的第一年，把落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理作為財(cái)政政策“提效”的抓手，對(duì)于財(cái)政政策管理與全面預(yù)算績(jī)效管理改革都具有重要的意義。

2019年政府工作報(bào)告提出“積極的財(cái)政政策要加力提效”，在總結(jié)2018年度政府工作時(shí)把“預(yù)算績(jī)效管理改革全面啟動(dòng)”列入在內(nèi)。財(cái)政部3月5日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議審查的《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中，把“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理”列為2019年財(cái)政改革發(fā)展六大重點(diǎn)工作之一。2018年9月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出“力爭(zhēng)用3－5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化”。財(cái)政政策“加力”主要是把握重點(diǎn)與節(jié)奏，即抓住關(guān)鍵矛盾與問題，加大財(cái)政政策調(diào)控力度；“提效”則需要明確的抓手，傳統(tǒng)的“一刀切”或“一事一議”的模式都已被證明是低效的。今年是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的第一年，把落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理作為財(cái)政政策“提效”的抓手，對(duì)于財(cái)政政策管理與全面預(yù)算績(jī)效管理改革都具有重要的意義。

以落實(shí)全面預(yù)算績(jī)效管理作為財(cái)政政策管理的“抓手”，要求把績(jī)效管理理念和手段充分融入到政策管理之中，在全面預(yù)算績(jī)效管理體系尚不完善的條件下，需要在實(shí)踐中探索。

一是財(cái)政政策制定嚴(yán)把事前績(jī)效評(píng)估關(guān)口。財(cái)政政策屬公共政策，公共政策的目標(biāo)是規(guī)范公共行為、滿足公共需求、解決公共性問題，與個(gè)體或企業(yè)決策大為不同，其公信力與可操作性要求極高。傳統(tǒng)的以“事”為線索的論證雖能夠一定程度上保障政策的科學(xué)性和合理性，但并不全面。對(duì)財(cái)政政策以“錢”為線索開展論證，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)政策論證之不足。對(duì)重大財(cái)政政策從立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、目標(biāo)合理性、方案可行性等方面進(jìn)行論證，必要時(shí)開展反向論證，即從反面論證政策的不可行性、非科學(xué)性等，“事”與“錢”兩條線索展開，“正”與“反”兩個(gè)維度進(jìn)行，就更能克服財(cái)政政策內(nèi)容與目標(biāo)不匹配、問題導(dǎo)向不明確、在基層“水土不服”等問題。

二是財(cái)政政策管理更加注重績(jī)效導(dǎo)向。傳統(tǒng)政策管理偏重過程，雖然目標(biāo)明確，但在“過程規(guī)范”的導(dǎo)向下，結(jié)果則被弱化。新時(shí)期經(jīng)濟(jì)下行壓力下，防范金融風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)繁重，財(cái)政政策被賦予了更大的宏觀調(diào)控作用，加之財(cái)政收支矛盾凸顯，財(cái)政政策“提效”勢(shì)在必行。政策實(shí)施過程固然重要，發(fā)揮財(cái)政政策最大作用才是根本。因此，應(yīng)牢固樹立財(cái)政政策管理的績(jī)效導(dǎo)向，把管理的重心放到政策效果上。

三是以“績(jī)效”作為評(píng)判財(cái)政政策執(zhí)行主體的核心要素。管理效率的高低取決于激勵(lì)與約束機(jī)制、權(quán)利與責(zé)任的匹配程度。財(cái)政政策效果既受政策本身、外部環(huán)境的影響，也與政策執(zhí)行主體的主觀能動(dòng)性有關(guān)。政策既定、外部環(huán)境不變條件下，明確政策執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)，對(duì)其實(shí)施合理的約束與激勵(lì)至關(guān)重要。以“績(jī)效”為導(dǎo)向的政策管理，應(yīng)把“績(jī)效”作為評(píng)判政策執(zhí)行主體的核心要素，以“績(jī)效”為主線匹配執(zhí)行主體權(quán)責(zé)，并以“績(jī)效”對(duì)其進(jìn)行約束與激勵(lì)。

預(yù)算績(jī)效管理作為一項(xiàng)管理手段，也應(yīng)“講求績(jī)效”。以預(yù)算績(jī)效管理為手段來提高財(cái)政政策的效果，其本身的效果更加重要。績(jī)效理念本身是先進(jìn)的，如果機(jī)制不健全，先進(jìn)的理念也有可能成為落后的工具。

一是堅(jiān)持簡(jiǎn)便有效原則，力戒“繁瑣哲學(xué)”。2019年政府工作報(bào)告中深刻指出了政府工作存在的不足，“一些改革發(fā)展舉措落實(shí)不到位，形式主義、官僚主義仍然突出，督查檢查考核過多過頻，重留痕輕實(shí)績(jī)，加重基層負(fù)擔(dān)”。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，應(yīng)把先進(jìn)的理念轉(zhuǎn)化為先進(jìn)的工具，避免預(yù)算績(jī)效管理成為新的“形式主義”、“過程主義”，成為增加基層工作負(fù)擔(dān)勝于工作效果的新“繁瑣哲學(xué)”。為此，在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)把“簡(jiǎn)便有效原則”列入其中，在“簡(jiǎn)便有效、簡(jiǎn)便無效、復(fù)雜有效、復(fù)雜無效”中四種結(jié)果中追求“簡(jiǎn)便有效”，使績(jī)效管理真正成為提高財(cái)政支出效益的先進(jìn)工具。

二是強(qiáng)化宏觀績(jī)效管理，弱化微觀多頭管控。政府工作報(bào)告中指出的“督查檢查考核過多過頻”、“重留痕輕實(shí)績(jī)”，突出反映了微觀多頭管理的弊端，有的以“事”為線條分出多個(gè)管理枝節(jié)，有的以“錢”為線索橫生不少管理事項(xiàng)。應(yīng)以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為契機(jī)，逐步由微觀多頭管控向宏觀績(jī)效管理轉(zhuǎn)變，以“績(jī)效管理”為綱，以“事”和“錢”為目，明確管理責(zé)任，不是細(xì)分管理環(huán)節(jié)或維度，而是把所有的管理職能歸入到“綱”和“目”之下。如：可把多個(gè)業(yè)務(wù)管理部門的管理整合到管“事”的線條中，把多個(gè)資金管理部門的管理整合到管“錢”的線條中，采取聯(lián)合督查檢查考核，提高管理效率的同時(shí)，為基層減負(fù)。

三是以績(jī)效管理為手段，為各級(jí)政府減負(fù)。近年來的“放管服”改革減輕了企業(yè)和居民辦事成本，效果顯著，但政府的監(jiān)管任務(wù)更重了，針對(duì)政府的“放管服”也勢(shì)在必行。只有政府高效了，為社會(huì)公眾的服務(wù)才能更高效。應(yīng)以“績(jī)效管理”為手段，收緊事前把關(guān)和事后責(zé)任，放松事中管制；管住宏觀目標(biāo)，執(zhí)行過程適當(dāng)放權(quán)。各級(jí)政府以“事”和“錢”為線條的“績(jī)效”更加有效地管起來，而一些細(xì)枝末節(jié)的管控則放下去。通過實(shí)施績(jī)效管理，使上級(jí)政府為下級(jí)政府“定細(xì)則”變“考目標(biāo)”，讓各級(jí)政府圍繞目標(biāo)積極主動(dòng)地開展工作、提供服務(wù)，進(jìn)而從制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則、檢查規(guī)則中適當(dāng)解脫，把更多地資源用于服務(wù)社會(huì)，更加高效、全面、及時(shí)地提供公共服務(wù)。

財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興要抓好三個(gè)問題

●申學(xué)鋒/中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國(guó)家治理研究中心副主任、研究員

2019年兩會(huì)李克強(qiáng)總理所做的《政府工作報(bào)告》，明確提出要對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)任務(wù)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)、農(nóng)民生活達(dá)到全面小康水平。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中發(fā)揮積極作用。財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是人的問題、錢的問題和改革的問題，因此必須認(rèn)真抓好這三大問題，明確思路方向，提高政治站位，落實(shí)好新時(shí)代的新使命。

一、圍繞“人的振興”，支持“以人為本”理念下的重點(diǎn)領(lǐng)域

鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代的新戰(zhàn)略、新舉措，旨在實(shí)現(xiàn)包含產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興在內(nèi)的鄉(xiāng)村全面振興。產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求充分表明，鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是人的振興，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作時(shí)要始終堅(jiān)持和貫徹“以人為本”理念，將人的振興擺在核心位置。相應(yīng)地，財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)從過去的重“物”轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r(shí)代的重“人”，既要加大硬件方面的投入與建設(shè)力度，更要重視農(nóng)民素質(zhì)提升與人才培養(yǎng)等軟件建設(shè)，提升人的素質(zhì)與發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)人的振興。

堅(jiān)持“以人為本”理念下的人的振興，是鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵之關(guān)鍵。“人的振興”有三個(gè)層面內(nèi)涵：一是把五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興的要求落實(shí)到位，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要作為第一責(zé)任人；二是培育和造就一批新型職業(yè)農(nóng)民，使其成為鄉(xiāng)村振興的真正主體，成為鄉(xiāng)村振興的參與者、建設(shè)者和受益者；三是在社會(huì)治理層面推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、村民自治的良性互動(dòng)。

財(cái)政支持“人的振興”，要突出重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，避免“眉毛胡子一把抓”。一是緊抓農(nóng)民增收這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，筑牢防范公共風(fēng)險(xiǎn)的籬笆。堅(jiān)持將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，把產(chǎn)生的效益、解決的就業(yè)、獲得的收入留在農(nóng)村，真正讓農(nóng)業(yè)就地增值、農(nóng)民就近增收。二是支持打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)決完成改善農(nóng)村人居環(huán)境硬任務(wù)。抓好鄉(xiāng)村垃圾污水治理、廁所革命、村莊風(fēng)貌建設(shè)這三件事，建設(shè)生產(chǎn)高效、生態(tài)宜居、生活美好、人文和諧的美麗新鄉(xiāng)村。三是緊抓脫貧攻堅(jiān)這一鄉(xiāng)村振興應(yīng)有之義，財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興要與精準(zhǔn)脫貧有機(jī)銜接，形成二者相互支撐、相互配合、有機(jī)銜接的良性循環(huán)格局。

二、圍繞“錢從哪里來”，構(gòu)建多元共振投入格局

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決錢從哪里來的問題，財(cái)政提供資金支持與保障責(zé)無旁貸。但是，相比于過去“被動(dòng)買單”和配合其他部門行動(dòng)不同，新時(shí)代財(cái)政應(yīng)當(dāng)在新理念指引下，以積極主動(dòng)的姿態(tài)投身到鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實(shí)施中去。財(cái)政支持要有規(guī)劃性，資金投入和使用既不能急于求成，也不能盲目冒進(jìn)，而應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的中長(zhǎng)期規(guī)劃為依據(jù)。財(cái)政支持也要有主動(dòng)性，財(cái)政不能單純扮演資金提供者和行動(dòng)配合者的角色，而應(yīng)當(dāng)積極參與鄉(xiāng)村振興所涉及領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，著力解決制度碎片化和資金碎片化等問題，確保財(cái)政資金可持續(xù)性的同時(shí)，更注重宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。財(cái)政從“被動(dòng)買單”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)請(qǐng)客”，既是提高資金使用效率、保障戰(zhàn)略實(shí)施的需要，也是夯實(shí)國(guó)家治理基礎(chǔ)、真正發(fā)揮財(cái)政支柱作用的需要。

在實(shí)踐操作方面，財(cái)政要注重發(fā)揮引導(dǎo)作用，創(chuàng)新融資機(jī)制。支持鄉(xiāng)村振興需要大量資金，公共財(cái)政不斷加大投入是職責(zé)所在，但僅靠財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)資本力量，健全多渠道資金支持機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供充足的資金保障。實(shí)現(xiàn)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)機(jī)制，應(yīng)堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則，把握好財(cái)政和金融的結(jié)合點(diǎn)，既要發(fā)揮財(cái)政優(yōu)化配置資源的作用，又要激活金融部門的內(nèi)生動(dòng)力，更好地服務(wù)于“三農(nóng)”。實(shí)現(xiàn)財(cái)政與社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以規(guī)范運(yùn)用PPP模式，撬動(dòng)金融與社會(huì)資本支持鄉(xiāng)村振興重大項(xiàng)目建設(shè)。目前中央層面正在加緊規(guī)范PPP發(fā)展，應(yīng)積極抓好機(jī)遇，在規(guī)范化軌道上實(shí)施PPP項(xiàng)目，避免各類亂象帶來的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目提質(zhì)增效。

三、圍繞“改革的問題”，推進(jìn)相關(guān)制度改革齊頭并進(jìn)

適宜的制度環(huán)境，是財(cái)政支持合理到位，財(cái)政職能既不缺位也不越位的根本保障。實(shí)施鄉(xiāng)村振興，根本之策是推進(jìn)相關(guān)制度改革，打破城鄉(xiāng)要素分割局面，加大對(duì)鄉(xiāng)村振興的財(cái)政支持力度，應(yīng)當(dāng)與深化體制機(jī)制改革齊頭并進(jìn)。財(cái)政要始終把制度建設(shè)貫穿于支持鄉(xiāng)村振興全過程，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，通過產(chǎn)權(quán)制度的完善和要素配置的市場(chǎng)化解決城鄉(xiāng)的互聯(lián)互通問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

目前我國(guó)正在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，各地應(yīng)積極落實(shí)中央要求，在完成承包地確權(quán)登記頒證工作后繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，推行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，同時(shí)加快推進(jìn)清產(chǎn)核資和股份合作制改革兩項(xiàng)硬任務(wù)，努力把改革向縱深推進(jìn)。財(cái)政應(yīng)采取措施推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的互通互聯(lián)，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制藩籬，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源均衡配置，真正建立起向農(nóng)村傾斜的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。財(cái)政要積極發(fā)揮調(diào)控作用，探索城鄉(xiāng)要素和資源公平配置的路徑，大力支持要素均等化改革。

防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)計(jì)應(yīng)有所為

●韓曉明/中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生院教研中心副主任、研究員

國(guó)家和政府對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，充分表明在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理具有緊迫性、重要性和全局性。在“防”風(fēng)險(xiǎn)和“控”風(fēng)險(xiǎn)的過程中，基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的獲取和分析是必不可少的。政府會(huì)計(jì)改革在一定程度上可以較好地解決這些問題。

“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”是2019年我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展的重要關(guān)注點(diǎn)之一。李克強(qiáng)總理在2019年《政府工作報(bào)告》中，多次提到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”和“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”，具體表述包括：“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”、“金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有效防控”、“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)要強(qiáng)化底線思維，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿，防范金融市場(chǎng)異常波動(dòng)，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防控輸入性風(fēng)險(xiǎn)”等。國(guó)家和政府對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，充分表明在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理具有緊迫性、重要性和全局性。

按照通常的理解，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括地方政府債務(wù)的還本和付息風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)一級(jí)政府不能通過合理籌集可用財(cái)力償還到期存量債務(wù)本息時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就顯現(xiàn)了。但仔細(xì)分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生過程可以發(fā)現(xiàn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過程，風(fēng)險(xiǎn)在這個(gè)過程中逐步累積起來，最終在某一個(gè)時(shí)點(diǎn)爆發(fā)。因此，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理，更多應(yīng)當(dāng)關(guān)注過程管理。

在《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)總理提出“防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，這一論述包括了“防”和“控”兩個(gè)方面，相應(yīng)地，“防”和“控”可以分別針對(duì)兩種不同的債務(wù)管理思路：對(duì)于增量債務(wù)，可以更注重“防”風(fēng)險(xiǎn)，也就是在債務(wù)決策前做全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，預(yù)防可能發(fā)生的較大風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于存量債務(wù)，則更應(yīng)當(dāng)注重“控”風(fēng)險(xiǎn)，也就是科學(xué)監(jiān)控債務(wù)資金的使用和償債基金的管理，合理、持續(xù)管控風(fēng)險(xiǎn)，壓縮風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的空間，使風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍之內(nèi)。

在“防”風(fēng)險(xiǎn)和“控”風(fēng)險(xiǎn)的過程中，基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的獲取和分析是必不可少的。過去，我們?cè)诘胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，長(zhǎng)期依賴于部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和一次性突擊性審查等手段實(shí)現(xiàn)政策管理，管理手段較為單一、滯后，存在很多弊端：一是數(shù)據(jù)不完整，地方政府債務(wù)規(guī)模的實(shí)際情況很難精準(zhǔn)掌握；二是數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，即使采用突擊性審查等手段取得階段性真實(shí)數(shù)據(jù)，也難以進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新；三是缺乏日常管控基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的指標(biāo)分類、口徑往往不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)的可比性差。這些問題的存在使得地方政府債務(wù)管理難度較大，科學(xué)性不足，風(fēng)險(xiǎn)控制很難有精準(zhǔn)的抓手。

政府會(huì)計(jì)改革在一定程度上可以較好地解決這些問題。自2019年1月1日起正式實(shí)施的《政府會(huì)計(jì)制度》，對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的深入推進(jìn)能夠產(chǎn)生積極影響。作為核算和提供政府運(yùn)行和管理基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的體系，《政府會(huì)計(jì)制度》在行政事業(yè)單位全面實(shí)施，將從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)預(yù)算資金管理過程中的“重預(yù)算管理，輕財(cái)務(wù)管理”的局面，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金使用的全過程、可持續(xù)反映，特別是對(duì)于以前年度財(cái)政資金所形成的存量資產(chǎn)以及相應(yīng)負(fù)債進(jìn)行全面核算，不僅有助于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)“家底”的全面掌握，更能從根本上改善政府會(huì)計(jì)信息的內(nèi)容和質(zhì)量，這對(duì)于提升我國(guó)政府資產(chǎn)、負(fù)債管理水平具有十分重要的意義。

具體到政府會(huì)計(jì)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中能夠發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，可以從以下幾方面進(jìn)行分析：

一是政府會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)基本實(shí)現(xiàn)了行政事業(yè)單位債務(wù)全覆蓋，有利于全面了解債務(wù)情況。在政府預(yù)算會(huì)計(jì)中，債務(wù)收入明確納入“預(yù)算收入”科目核算，在政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中，債務(wù)作為“負(fù)債”進(jìn)行核算，根據(jù)會(huì)計(jì)核算原則，只要滿足“預(yù)算收入”和“負(fù)債”的確認(rèn)和計(jì)量條件的債務(wù)，都會(huì)在會(huì)計(jì)賬目和報(bào)表中得到體現(xiàn)，特別是針對(duì)社會(huì)上熱切關(guān)注的政府隱性債務(wù)，也可以通過“預(yù)計(jì)負(fù)債”進(jìn)行一定程度的反映。

需要說明的是，“預(yù)計(jì)負(fù)債”反映的是已經(jīng)顯性化的隱性債務(wù)。另外一些隱性債務(wù)，包括歷史遺留問題和欠賬、政府和社會(huì)資本合作（PPP）涉及的債務(wù)，政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)生的債務(wù)等，都已經(jīng)或正在逐步納入行政事業(yè)單位負(fù)債核算范圍，并通過合并行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)報(bào)表實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)地方政府債務(wù)的通盤反映。

對(duì)于地方政府通過融資平臺(tái)公司發(fā)生的債務(wù)，由于不能納入行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算范圍，暫時(shí)難以通過政府會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)加以反映，需要通過其他方式進(jìn)行反映和管理。這也表明會(huì)計(jì)負(fù)債概念和政府債務(wù)概念之間是存在差異的，差異的部分需要通過其他政策管理方法進(jìn)行彌補(bǔ)。

二是政府會(huì)計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一、及時(shí)、動(dòng)態(tài)、明細(xì)反映，助力債務(wù)管理決策。此次政府會(huì)計(jì)改革對(duì)會(huì)計(jì)核算的基本要求是統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目、統(tǒng)一會(huì)計(jì)政策、統(tǒng)一核算方法、統(tǒng)一報(bào)告格式，這就保證了納入政府會(huì)計(jì)核算的債務(wù)在核算口徑上是一致的，保證了債務(wù)管理的基礎(chǔ)信息可比、可合并，進(jìn)而可分析、可決策。會(huì)計(jì)核算的重要假設(shè)之一是持續(xù)運(yùn)營(yíng)，對(duì)于債務(wù)核算而言意味著債務(wù)的每一點(diǎn)變化都要納入會(huì)計(jì)核算過程，包括發(fā)生新的債務(wù)、償還舊的債務(wù)、歸集和償還債務(wù)利息等，同時(shí)，政府會(huì)計(jì)的明細(xì)核算可以具體針對(duì)每一筆債務(wù)進(jìn)行，這就能夠兼顧宏觀和微觀債務(wù)管理的需要，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的及時(shí)性管理和監(jiān)控，這對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理而言是十分重要和必要的。

三是政府會(huì)計(jì)保障了債務(wù)管理和資產(chǎn)管理的對(duì)接，有利于科學(xué)、合理判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)管理不應(yīng)當(dāng)是單純的“就債務(wù)論債務(wù)”的管理，政府債務(wù)細(xì)化到每一級(jí)政府、每一個(gè)單位時(shí)，往往和具體的項(xiàng)目或事項(xiàng)相聯(lián)系。判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小并依據(jù)其風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行科學(xué)管控，不能只看債務(wù)本身，而是要基于具體的項(xiàng)目或事項(xiàng)進(jìn)行判斷和分析，這個(gè)過程只有通過政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)才能較好地實(shí)現(xiàn)。與過去我們執(zhí)行的預(yù)算會(huì)計(jì)相比較，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)能夠提供債務(wù)和相關(guān)資產(chǎn)對(duì)接的具體信息，通過對(duì)這些信息進(jìn)行必要的財(cái)務(wù)指標(biāo)分析，可以分析債務(wù)種類、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金運(yùn)用等情況，并據(jù)此對(duì)未來進(jìn)行預(yù)期，從而掌握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況、總體范圍和可控幅度，提出具體、合理的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

總體上，政府會(huì)計(jì)的框架設(shè)計(jì)對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理十分重要，雖然在現(xiàn)階段，由于政府會(huì)計(jì)改革剛剛?cè)嫱崎_，實(shí)施過程還會(huì)遇到各種各樣的問題，也難免會(huì)出現(xiàn)債務(wù)核算不夠完整、分析指標(biāo)體系不完善等問題，但假以時(shí)日，政府會(huì)計(jì)的作用應(yīng)當(dāng)能夠逐步發(fā)揮出來，成為地方政府債務(wù)管理和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要抓手。