社會救助在困境兒童保障中的問題研究

摘要：兒童是國家和民族的希望，兒童的健康成長關系到國家和民族的未來。國務院在《關于加強困境兒童保障工作的意見》中提出要為困境兒童健康成長營造良好環境。我國的社會保障制度在不斷健全，但是仍有一些生活困難、社會融入困難或受到傷害的兒童陷入困境之中，要按照兜底線、織密網、建機制的要求，織密扎牢社會救助安全網，家庭、政府、社會多方努力，發揮社會救助在困境兒童保障中的作用，幫助他們走出困境。

關鍵詞：困境兒童；社會救助

一、困境兒童的概念

隨著我國社會經濟的發展，人們的生活水平也在不斷的提高，社會保障制度也在不斷完善，人們在遭遇疾病傷害和年老體弱時也得到比較充分的保障，我國兒童的成長環境也在不斷優化。但是現實生活中，經常會有兒童的合法權益未受保護或父母無力撫養等眾多原因，使得兒童處于困境之中，所以，國家和社會應當對困境兒童給予大力支持，伸出援助之手，幫助他們找回應當屬于他們這個年齡段的快樂。

2016年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出，困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。

根據第六次人口普查數據，2010 年我國 0-14 歲兒童總數為 2.22 億人，占人口總數的 16.60%；0-18 歲的未成年人總數為 2.79 億人，占人口總數的 20.93%。其中半數以上兒童分布在農村地區。除了 57 萬孤兒，全國有 61 萬在事實上無人撫養的兒童，加上其它類型的困境兒童，民政部估計全國困境兒童數量大概有數百萬。[1]由此可見，我國困境兒童面臨的形勢十分嚴峻，他們數量龐大，缺乏有效獲取生活來源的途徑，往往都是被動地接受援助，困境兒童在城鎮、農村地區均有分布，其中農村地區占比更大，無論是農村還是城市地區，他們都需要政府和社會的幫助。

二、西方國家的困境兒童保障系統

（一）從立法保障上看。瑞典從1902的兒童法開始，1960年、1974年相繼出臺《兒童及少年福利法》和《家庭津貼》，致力于保障受到侵害的兒童的合法權益和保障多子家庭基本生活水平。2007年，芬蘭出臺《兒童福利法》，對救助困境兒童的權利義務作出了規定。英國已經出臺了四十多部涉及兒童方面的法律，構建了完善的兒童保護系統。日本從1947年出臺了第一部兒童福利基本法《兒童福利法》開始，從50年代到1981年間，陸續頒布了《兒童撫養津貼法》、《高度精神薄弱兒童撫養津貼法》、《母子和寡婦福利法》等，建立了詳細完備的兒童法律體系。

（二）從資金和服務上看。瑞典政府的補貼主要有單親兒童津貼和殘疾兒童津貼兩方面，單親兒童監護人每月能領到1173克朗的費用，大約相當于888人民幣元，殘疾兒童監護人每月收到的費用與孩子生活需要相關。英國則由全社會共同承擔兒童的教育維持資金責任。美國對困境兒童的教育投入的補貼是巨大的。日本最具代表性的是針對殘障兒童的醫療教育設施，也重視其他各項兒童福利設施的建設。

（三）從保障體系上看。英國形成了科學的全方位兒童保障體系，政府在教育、醫療等部門中均設立了專門機構管理兒童事務，同時對福利設施的運行、標準、監督等均有明文規定。日本隊困境兒童進行不同類型的分類，基本將需要特殊照顧的殘障兒童包括在保障體系內。

（四）從服務機構上看。美國各地政府和社會組織在全國各地都設立了服務機構，旨在第一時間為需要寄養的兒童服務，或孤兒、棄兒的收養服務。后期，政府或相關組織也會對寄養兒童進行評估，保證困境兒童得到良好的對待。社會組織或個人申請的兒童福利機構一旦通過審查成立，政府將給予全方面的支持。

三、困境兒童救助中的障礙

（一）沒有從立法上對兒童救助進行規范。第一，目前我國關于兒童保護方面的法律不少，有《未成年人保護法》、《收養法》、《義務教育法》、《中華人民共和國殘障人保護法》等，還有很多行政法規，但是法規缺乏一定的權威性，約束力有限，還是缺少一部專門針對兒童保護的法律，沒有法律的規范，會難以形成制度合力，制約制度的有效性。第二，缺乏困境兒童救助的實施細則。貴州畢節5名兒童垃圾箱中避寒遭悶死，暴露了困境兒童缺乏生存的必要的保障。并且貴州5名悶死兒童的父親為三兄弟，一人務農兩人外出務工，基本上都家境貧寒，住在逢雨必漏的土坯房里。在出事的五個兄弟中，有兩人因沒有戶口而輟學。在出事前，5名兒童的家庭情況就符合社會救助的標準，這件事反映了救助體系的不完善，在某些地方，從發現兒童到送到救助中心的機制還不健全，難以為需要幫助的兒童提供保障。

（二）困境兒童救助程度有限，覆蓋面不夠大。第一，兒童救助的機構不足，根據第六次人口普查數據，民政部估計全國困境兒童數量大概有數百萬人。2017年，兒童服務機構數量為656個，兒童收養救助服務床位數為9.6萬張。可見，即使假設大部分困境兒童不是無家可歸的孩子，兒童救助機構和床位的數量在面對如此龐大的困境兒童基數時也顯得捉襟見肘。第二，福利機構的申請需要的手續比較繁雜，目前我國民間困境兒童救助機構普遍出現注冊困難、資金短缺的現象，這直接導致了困境兒童社會化救助程度有限的問題。相關法律規定，民間組織注冊救助福利機構時，必須先申請并經過民政部門審批后，取得《社會福利機構設置批準證書》，才能到登記機關辦理登記注冊手續，否則視為非法機構。因此，民間組織注冊一個福利機構往往需要相當長的時間。第三，由于兒童福利事業的非營利性質，也缺乏相應的激勵政策，資金補貼，導致很多民間資本不愿意進入這個領域，這在一定程度上限制了社會力量在困境兒童救助中的作用。第四，救助的有限性還表現在救助的過程中，現行的困境兒童社會救助只是在兒童遭遇困難、無力渡過難關時才能受到來自政府、社會組織的幫助，這種時候處理的方式不但代價昂貴，也很難從根本上擺脫困境，從現階段來看，救助的工作是幫助困境兒童暫時建立起信心，而鮮有持續性的措施。例如農村困境兒童教育救助，我們目前能做的是讓他能夠入學接受教育，至于使他能夠持續接受教育，防止厭學、輟學等現象發生，這就要求救助工作一直要持續下去，及時跟蹤，多方溝通，幫助他在學校建立信心，順利完成各階段學業。[2]在這個方面，我們做得還不夠好。

（三）經濟問題是困境兒童面臨的最關鍵的問題。第一，困境兒童救助資金有限，困境兒童救助的機構大多是政府福利機構，他們的資金大多來源于政府財政補貼，在很多地方，政府的財政本來就很吃緊，用到兒童救助方面的支出就更顯不足，無法給困境兒童提供充足的保障。第二，根據童文瑩課題組的調查，N市社會組織服務案例中，有超過50%的困境兒童家庭經濟困難，其中僅約1/3的個案申請到或者正在申請低保。構成家庭經濟困境的原因很多，主要是家庭成員有吸毒、賭博等行為，家庭成員重病重殘且所患疾病不在國家規定的重大疾病目錄內等。[3]第三，很多福利性的社會救助機構的資金來源同樣是政府財政補貼，政府補貼的多少直接決定了他們提供救助的質量和覆蓋面。如果政府財政補貼不足，會影響機構工作人員的積極性，影響群眾對救助服務的信心。

（四）社會救助專業人才缺乏。困境兒童救助涉及千千萬萬基層困難兒童的切身利益，其經辦能力建設事關社會救助的各項政策落地的效果。第一，社會救助機構數量少，從事救助工作的專業人員就少，在面對廣大需要救助的困境兒童時往往顯得力不從心。加之很多社會救助機構的工作人員沒有經過專業的救助訓練，專業化水平不高。對公民的救助意識宣傳也不足，很多群眾看見流浪兒童的第一反應不是打電話聯系救助機構，這也從另一個側面反映社會救助機構一定程度上缺乏群眾的信任。第二，針對一些有心理障礙的兒童而言，特殊教育學校比較少，難以滿足學生需求，在普通學校，也缺乏專業的心理輔導專業人員，這會制約救助的質量。

四、困境兒童救助對策

（一）與精準扶貧做到有效銜接，精準識別精準救助。精準扶貧就是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶的治貧方式。第一，做到與精準扶貧系統的銜接，就能為困境兒童提供更好的保障，能夠跟蹤兒童的近況，對困境兒童進行建檔立卡，借鑒精準扶貧的經驗，對不同情況的兒童采取不同的救助措施。第二，注意在了解致困原因上多下功夫，不僅致力于幫助困境兒童擺脫當前的窘迫境遇，更要從根本上為困境兒童家庭出謀劃策，改變現狀，為兒童的成長提供良好的環境。發揮好兒童福利主任的作用，經常走訪村中家庭熟悉孩子們的情況，一旦發現異常及時上報相關部門采取措施。

（二）構建完善的困境兒童保障體系。第一，困境兒童保障體系中至少包括三個關鍵環節，報告、接報和兒童治療。在報告環節，發揮好宣傳教育的作用，養成積極參與公共事務的意識，鼓勵發現一起，報告一起，也可以借鑒其他國家經驗，如公務員、老師、醫生等公職人員發現困境兒童必須上報。在接報環節，開設網上綠色通道或電話熱線，保證效率，避免情況惡化。在治療環節，受到身體傷害的，由醫療機構負責治療，遇到心理障礙的，由心理輔導機構負責疏導。第二，一個完整的體系離不開監督，監督是制度健康順利運行的保障。對于資金上的監督，政府可以通過內部監督審計機構對社會救助資金的運用進行監督，防止出現資金挪用情況。對于困境兒童救助實施上的監督，市、縣一級可以在各區設立監督員崗位，或由民政部門工作人員兼任，鎮、鄉一級則可以由兒童福利主任負責，重點對發現未上報的困境兒童進行識別、救助，明確他們的責任和任務，建立責任制度，保證困境兒童能接收到相應的救助。對于服務機構，無論是政府主辦還是社會組織主辦，都應在資格審查以及其所提供的服務進行全面的監督評估。

（三）加強兒童法律建設。法律具有權威性，一部完整的法律比零散的行政法規要更有威懾力，目前在我國還沒有出臺與困境兒童相關的專門的法律，我們有必要在總結各地實踐經驗的基礎上，以保障困境兒童權益為目標，構建完善的困境兒童福利體系，使制度的實施具有可行性，并以法律的形式作出規定。

（四）保證困境兒童救助資金的到位。資金是開展困境兒童救助事業的保障，政府要加大投入，籌措用于困境兒童救助的專項資金，拓寬籌資渠道，鼓勵慈善捐款和社會公益組織加入到救助隊伍中來。同時，國家應逐步將艾滋病影響兒童、事實上無人撫養兒童、殘疾兒童、流浪兒童等特殊困境兒童納入到救助和工作范圍，在兒童養育與照料、兒童醫療保障、殘疾兒童康復救助等領域逐步建立健全福利保障體系。[4]同時，建立資金公開制度，提高資金使用效率。

（五）做好專業人才隊伍建設。專業人才是困境兒童保護的保證，據調查，80%以上的困境兒童不同程度地存在性格缺陷和心理障礙，內心封閉、情感冷漠、行為孤僻、自卑心理嚴重、交往意愿和能力很低。救助農村困境兒童，除了要給予物質上的幫助和服務之外，更要關心他們的心理健康，幫助他們從心理上走出困境，構建起積極健康的人生觀、價值觀。[5]第一，做好新鮮血液的補充工作，可以通過政策優惠等形式，吸收高校專業對口的優秀畢業生加入到社會救助隊伍中來，建立好困境兒童救助人才庫，吸收先進的救助理念，建立完善的救助機制，發揮好人才的帶頭作用。第二，對于已經在救助機構工作了多年的工作人員而言，他們的實踐經驗是我們寶貴的財富，要引導他們善于總結，同時，對于理論基礎薄弱的工作人員，則要加大人才培養資金的投入，加強培訓力度，力求做到每一個工作人員的專業化。第三，對于熱心于公益事業的公民和志愿者，可以免費對他們進行專業課程培訓，跟專業工作人員一起參與到救助中來，積累經驗，提供更好的服務。第四，政府和社會公益團體要注意對困境兒童救助事業的宣傳教育，培養社會互幫互助、有難必幫的精神，為困境兒童健康成長助力。

注釋

[1] 韓曉蓉. 中國困境兒童達數百萬，學者呼吁建網絡防范未成年人被侵害[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1394256，2015–11–08/2019–01–14.

[2] 宗蘇秋，劉艷花.農村困境兒童社會救助問題研究[J].農村經濟與科技，2018（23）：211-213.

[3] 童文瑩.城市困境兒童救助的效果評價與政策選擇——基于N市的經驗研究[J].中州學刊，2017（08）：73-78.

[4] 趙佳佳.我國困境兒童救助問題及其對策研究[J].法制與社會，2015（20）：174-175.

[5] 吳佩. 救助農村困境兒童亟須多部門聯動[N]. 云南經濟日報，2017-05-15（001）.

參考文獻

[1]鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005.

[2]郅玉玲.發達國家困境兒童保障經驗闡釋[J].青年學報，2017（01）：81-84.

作者簡介：何騰龍（1994—），男，漢族，籍貫：廣西梧州，學歷：研究生，單位：中央民族大學管理學院，研究方向：社會保障。

（作者單位：中央民族大學管理學院）