“一帶一路”背景下海外產業園區建設的困境及對策

劉銀芬

摘 要：目前中國海外園區正處于加速發展和向高水平邁進的新階段，但建設高水平海外園區仍面臨相關阻礙因素，不僅局部園區建設面臨較大的政治經濟風險、海外園區建設與分布缺乏系統性安排，且海外園區建設的投資運營模式缺乏統籌規劃、海外園區建設所需的高層次專業人才比較缺乏。未來應強化園區建設的制度頂層設計、強調海外園區建設的東道國融入、重視高素質人才的培養和儲備、完善園區建設的投融資支撐體系。

關鍵詞：一帶一路；高水平海外園區；阻礙因素；對策

在“一帶一路”倡議不斷深入發展的大背景下，中國海外園區的發展已經成為國家間互惠共贏發展的典范而引起世界的關注。當前，中國海外園區已經走過了早期的探索發展和調整建設的過程，在前期建設經驗的基礎上，正處于加速發展和向高水平邁進的新階段。但是因國家間政策統一協調的不足以及對相關風險估計不充分等因素的影響，建設高水平海外園區尚面臨如開發成本居高不下、園區功能單一和經營方式粗放等諸多實際問題。深入分析我國當前海外園區建設的現狀及其存在的問題，可以使我國對海外園區的高水平發展面臨的重要阻礙因素有更清晰的認識，為未來的高質量化發展提供重要的思路啟迪。

一、我國海外園區建設發展的現狀分析

（一）海外園區的數量和規模增長迅速

自2005年開始，商務部提出建設海外經貿合作區以促進對外投資的各種舉措后，我國海外園區的建設開始步入快車道。2017年初，我國海外園區總數達到77家，遍布全球36個國家，77個園區累計投資234億美元，共入駐1467家企業，形成產值超過350億美元，為東道國帶來稅費收入4.5億美元，創造了近20萬個就業崗位；77個園區中，屬于“一帶一路”沿線國家和地區的達到56個，占比72.7%，累計實現投資186億美元，吸引1082家企業入駐，實現總產值507億美元，提供了17萬個就業崗位，為東道國形成稅費收入11億美元。我國僅僅在“一帶一路”沿線國家建設的國家級海外園區新增達到19個，占比33.9%；入園企業數量增加2330家，同比增長200%，給東道國帶來稅費等收入接近11.5億美元，同比增長100%。到2018年初，我國海外園區總數量已經達到81個，分布在全球45個國家和地區，同比增幅達到5.2%，總數量較2004年增長超過25倍，年均增速超過1.8倍；其中，我國認定的國家級海外經濟園區達20個，占地面積達到274.2平方公里；和2017年初的全部77家海外園區相比，僅20個國家級園區至2018年初就實現累計投資近242億美元，入駐企業總量達到1522家，同比增幅分別為3.4%和3.7%，實現產值約703億美元，同比增加100%，為東道國創造21萬個就業崗位，增加利稅近27億美元，同比增幅分別為5%和500%。海外園區的總數量和發展規模都增長迅猛。

（二）海外園區建設模式的多樣性程度較高

“一帶一路”倡議提出以來，我國海外園區建設快速發展，園區建設模式的多樣性持續快速提高，對東道國的產業發展帶來的明顯的積極影響。目前，我國海外園區發展中，制造業明顯占據主導地位，發展比較成熟的產業主要有紡織、家電、機械、建材、電子、化工和資源開發等，這種格局與東道國的資源稟賦、產業基礎和經濟發展的主導方面有密切關系。根據中國海外園區發展報告顯示，我國海外園區的建設類型可以分為加工制造、資源開發、農業開發、商貿物流、技術研發和綜合性園區6類。上述6類園區的數量分別約為19個、4個、23個、11個、2個和22個，總量占比分別為14.8%、3.7%、9.9%、6.2%、1.2%和19.8%。在“一帶一路”沿線國家建設的45個園區中，區分為國有經濟主導和民營經濟主導， 12家加工制造園區國有和民營主導建設各占50%；3家資源開發型的園區中，國有和民營主導建設的比重分別為33.3%和66.7%；8家農業開發型園區中，國有和民營主導建設的比重分別為25%和75%；5家商貿物流園區中，國有和民營主導建設的比重分別為80%和20%；1個技術研發型園區由國有經濟體主導建設；16個綜合性園區中國有和民營經濟主導建設的比重分別為43.7%和56.3%。在“一帶一路”沿線的45個園區中，境外經貿合作區共19家，其他26家屬于邊境經濟合作區、基于自貿協定的海外園區和城市共建園區等建設模式。

（三）海外園區地域分布的集中度和廣度并存

在我國81個海外園區中，“一帶一路”沿線的45個園區占比55.6%，占“一帶一路”沿線65個國家和地區的69.2%；全部的20個國家級園區有17個位于“一帶一路”沿線國家和地區，占比85%。45個“一帶一路”沿線園區中，區分為北非、中亞、南亞、西亞、東歐和中南亞。6個地域來看，除埃和蘇伊士經貿合作區1家位于北非外，有7個位于東歐地區，有18個位于東南亞地區，有10個位于南亞地區，有6家位于中亞地區，有3家位于西亞地區，廣度結構分別為2.2%、15.6%、40%、22.2%、13.3%和6.7%，其中東南亞和南亞地區合計占比62.2%，在地域分布上居于絕對優勢地位。從國家分布來看，45個園區共分布在22個國家，其中建設有1個海外園區的有10個國家，分別是阿曼、埃及、白俄羅斯、格魯吉亞、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和伊朗；建設有2個海外園區的有6個國家，分別是巴基斯坦、馬來西亞、緬甸、斯里蘭卡、泰國和匈牙利；建設有3個海外園區的國家分別是老撾、印度和越南；俄羅斯和哈薩克斯坦分別建設有4個海外園區；印度尼西亞一個國家建設有6個海外園區；上述22個國家中，7個分布在歐洲、37個分布在亞洲、1個分布在非洲，占比分別為15.6%、82.2%和2.2%，其中東南亞分布18個，占比40%，中國海外園區的地緣分布的集中度和廣度特征同時并存。

（四）海外園區發展潛力差異較大

我國建設的81個海外園區從占地面積、投資規模和入駐企業數量方面來看，不同園區差異巨大。以商務部考核認定的20家海外園區為例，園區占地面積在5平方公里以上的有11家，占比55%，分別是中國-尼日利亞經貿合作區165平方公里、柬埔寨西哈努克港經濟特區10平方公里、越南龍江工業園6平方公里、埃及蘇伊士經貿合作區7.34平方公里、中俄托木斯克工貿合作區6.95平方公里、匈牙利商貿物流園區9，87平方公里、老撾萬象色他綜合開發區10平方公里、中國匈牙利包思德經貿合作區6平方公里、吉爾吉斯坦亞洲之星農業合作區5.67平方公里、中國-印尼中和產業園青山園區13平方公里和俄羅斯龍躍林業經貿合作區9平方公里。投資規模超過10億美元的有9家，占比45%，包括中俄農業合作區20億美元、泰國羅勇工業園12億美元、俄羅斯烏蘇里斯克經貿合作區20億美元、中尼經貿合作區25億美元、柬埔寨西哈努克港經濟特區30億美元、中國印尼經貿合作區20億美元、中國匈牙利包思德經貿合作區30億美元、中國-印尼中和產業園青山園區50億美元和俄羅斯龍躍林業經貿合作區13億美元，其中園區占地面積超5平方公里投資超10美元的只有6家，占比30%。20個國家園區中，入駐企業超過50家的海外園區只有泰國羅勇工業園、柬埔寨西哈努克港經濟特區、越南龍江工業園、埃及蘇伊士經貿合作區、匈牙利商貿物流園區和中國匈牙利包思德經貿合作區等6個園區，占比30%。45個“一帶一路”沿線海外園區的增長潛力，根據2018年中國海外園區發展報告的數據看，從園區抗風險能力和發展適應性兩個方面衡量，增長潛力指數超過100的只有12家，占比26.7%，增長潛力指數小于80的19家，占比42.2%；發展潛力差異很大。

二、海外產業園建設面臨的困境及原因

（一）局部園區建設面臨較大的政治經濟風險

伴隨“一帶一路”建設的不斷拓展，中國海外園區的建設也進入了快速發展階段。但是，由于“一帶一路”沿線國家的政治文化制度差異較大，經濟社會發展程度也不盡相同。部分國家和地區的受地緣政治影響以及國際政治變化，經濟動蕩，政局不穩，不少國家還存在宗教紛爭，對社會融合和民心相通帶來較大的負面影響，這些都構成了中國海外園區建設的阻礙性因素。處于不同國家的海外經濟園區，在發展建設的過程中，缺乏穩定的政治和經濟環境，給海外園區的發展壯大形成不小的難度。根據中國出口信用公司對“一帶一路”沿線經濟體的風險評級數據（2017），定義1級為區域風險等級最低，9級為區域風險等級最高，“一帶一路”沿線84%的經濟體的風險等級處于5-9級的較高風險等級區域，尤其是處于“一帶一路”關鍵節點、連通亞非歐的中東地區是海外園區建設風險防范的重點區域。比如中國在斯里蘭卡主導建設的科倫坡港口城項目，因新總統的上任而擱置。受政治風險的影響，具有大量資本流動的海外園區建設蘊含著很大的經濟風險。根據中國海外園區發展報告（2018）數據，我國海外園區建設的風險案例主要集中與伊朗、俄羅斯、菲律賓、緬甸和阿富汗等“一帶一路”區域節點國家，反映出我國海外園區建設面臨的較大的政治經濟風險。

（二）海外園區建設與分布缺乏系統性安排

到目前為止，盡管我國海外園區建設已經進入較快速的發展階段，但我國依然缺乏系統性的海外園區建設和發展規劃，缺乏協調統一發展的規章制度，使得海外園區建設的選址和發展思路仍然具有自發和粗放的特征。比如，45個“一帶一路”沿線園區中，區分北非、中亞、南亞、西亞、東歐和中南亞6個地域來看，除埃及蘇伊士經貿合作區1家位于北非外，有7個位于東歐地區，有18個位于東南亞地區，有10個位于南亞地區，有6家位于中亞地區，有3家位于西亞地區，亞洲地區的海外園區總數量達到37個，占“一帶一路”沿線海外園區總數的82.2%，其中東南亞和南亞地區海外園區數量合計占比62.2%，也主要是經濟發展水平程度較低的國家和地區。而且，在亞洲的37個海外園區中，僅僅印尼一個國家就建設有6個海外園區，在全亞洲占比16.2%，占整個東南亞園區總數的33.3%，區域的集中度非常高，絕大數海外園區地處非發達國家，而在歐美等發達經濟體卻很少有我國主導建設的海外園區。整個歐洲的10個海外園區，整個西歐只有3家，東歐7家，占中國海外園區總數的比重分別為3.7%和8.6%，而整個經濟基本面相對穩健的中歐地區卻是我國海外園區建設的空白地帶。盡管海外園區的總量增長較快，但缺乏統一的建設規劃，使得園區分布在不發達地區、尤其是不發達的少數地區的集聚，使得海外園區建設的風險在局部過度暴露，結果是81個海外園區中，通過國家驗收的只有20個，占比僅僅24.7%；加之發達經濟體園區的缺失，也使得園區建設不僅局部風險暴露程度高，園區的績效水平也受到影響。

（三）海外園區建設的投資運營模式缺乏統籌規劃

我國海外園區的建設思路、投融資模式和運營管理模式也缺乏制度性統籌規劃。海外園區的建設多半是借鑒或照搬國內園區發展經驗，而幾乎無視海外園區東道國的經濟文化環境等制度性問題，海外園區建設的投資運營模式缺乏系統性規劃，不少園區發展主要是基于企業自身的發展思路和戰略能力進行，園區發展績效并不理想。根據統計，我國通過了國家認證的前10大海外園區中，以某企業為核心的吸引模式有4家，圍繞工業地產開發商為核心的建設模式有5家，綜合開發模式的園區很少。一些園區建設是核心企業根據自身發展戰略，在東道國獲取土地建設單一功能的工業園區，通過自身在產業鏈和行業的影響力，以自身企業的入駐吸引行業內相關企業租夠園區物業，從而入駐園區，比如以海爾為核心企業的巴基斯坦海爾-魯巴經濟區，以中國有色集團為核心的贊比亞經貿合作區和以云南農墾集團為核心的老撾云橡產業園等。一些園區建設是以專業的工業地產開發商為核心，在東道國獲得土地并展開建設和運營，工業地產商完成道路、動力設施和廠房等的建設，再將廠房等項目以合作、租賃等多種形式進行車組并獲取營業利潤，比如柬埔寨西哈努克港經濟區和泰國羅勇工業園區等。也有一些園區采用綜合開發的模式，綜合上述兩種模式的優點，但對核心企業的發展能力要求比較高。

三、我國建設高水平海外園區的對策

（一）強化高水平海外園區建設的制度頂層設計

高水平海外園區建設需要加強戰略規劃。一方面，要圍繞“一帶一路”倡議的總體要求和發展目標，從海外園區建設的產業布局、區位分布、運營模式、建設主體和投融資機制等方面入手，制定行之有效的舉措，完善相關配套政策，重點是將資源導向對我國發展和“一帶一路”倡議落實具有地緣戰略意義、對資源保障和產業轉型升級具有戰略意義的海外園區。在此基礎上，強化雙邊或多邊的貿易投資保護協定，弱化園區建設中與土地獲取、稅收征管、人力資源政策、基礎設施配套、投融資機制等有關的不利因素。結合當前中國海外園區建設的現狀、區域分布、產業分布、園區績效、增長潛力以及其對全局發展的戰略性影響等方面，積極引導資源流向，積極鼓勵海外企業在條件許可的情況下就近向相關園區集聚，形成海外園區發展的集聚效應和規模經濟。另一方面，盡管東道國的政治經濟風險給海外園區發展壯大帶來不小的難度，但這些政治經濟風險并非完全不可控，鑒于民心相通和經濟合作的明顯積極作用，中國與東道國的文化交流和經濟合作都應該成為制度設計中的關鍵內容；同時，可以考慮加強與第三方的合作，這些第三方，可以是與東道國有良好政經關系者，也可以是純粹的擁有風險防控專業技術的跨國機構，來降低海外園區建設的政治經濟風險。

（二）重視高質量海外園區建設所需高素質人才的培養和儲備

海外高質量園區建設和發展需要大批熟悉“一帶一路”沿線國家經濟體制、法律規章、文化宗教和社會習俗，以及企業監管、勞動用工等方面政策的人才。為此，海外園區建設發展過程中，國內要加強相關人才培育和繼續教育的制度保障，建立相關國際化人才培育機制，加快海外園區建設專門人才的產出，并從人才的選拔、培養、使用、繼續教育和專業評價等方面建立系統機制，通過自我培養和外部引進，逐步建立專業跨國高層次人才隊伍。海外園區也要注意在東道國的人才培育，以人才培養和使用強化跨文化協調，培育和儲備外向型的具有較高專業素質、具有很強適用性和實用性的專業人才。做到這一點，一方面要持續推進國內高素質勞動力的國際轉型，出臺相關人才的技能標準和培育規范，支持和鼓勵國內相關人才輸出，并加強與東道國相關人力資源機構的對接，輔助其人力資本提升計劃。另一方面，也要加強高素質專業化人才的引進和管理，打造一支技能過硬、立場堅定、品格優良的專業人才隊伍，加強專業人才與東道國相關部門的人才交流，以技能交流促進民心相通。三是建立和完善海外園區在東道國的人才培育計劃，建立和完善園區當地的專業人才儲備庫，加強國內科研院所與海外園區當地高校等的合作辦學、人文交流和合作研究，提升園區所需的特殊人才培育，奠定高水平海外園區建設所需的人力資源基礎。

（三）完善海外園區建設的投融資支撐體系

中國海外園區的高水平建設和轉型升級需要完善的投融資體系配套和大量的資金支持。當前的情況下，應加強中國進出口銀行、國家開發銀行等政策性金融機構對海外園區高質量發展的金融支持，探索實施海外園區升級計劃并建立海外園區提升計劃基金，按照國家發展戰略和“一帶一路”倡議目標要求，優先為海外園區的高水平化轉型建設提供金融配套服務。同時，加強我國和海外園區東道國之間的財政金融政策對接協調，在國家海外園區提升計劃基金的基礎上，大力提升民間資本介入力度，鼓勵國內各類民間機構和海外產業發展的對接支持，推動海外園區建設因地制宜，促進產業融合發展。推動海外園區產業發展的基本功能，因地制宜提供個性化金融服務方案，最大限度地推動海外園區的升級發展。加強我國政府和海外園區東道國的金融政策協調，可考慮共商共建海外園區發展的產業基金和當地企業和人才對接的孵化基金，逐步實現由國內輸血轉變為在當地造血的發展格局。

參考文獻：

[1] 張熙， 白冰， 劉佳. 大型海外園區規劃設計實踐——以中白工業園系列規劃為例[C]// 2015中國城市規劃年會. 2015.

[2] 劉馨蔚. 基礎設施仍是非洲發展瓶頸 共建海外園區是出路[J]. 中國對外貿易， 2017（11）：64-65.

[3] 周正柱， 邵興東. 國內外物流園區發展的現狀及啟示[J]. 物流技術， 2015（2）：96-98.