民宿，一場(chǎng)有名無(wú)份的尷尬

黃磊

近期，佛山市南海區(qū)正式印發(fā)《佛山市南海區(qū)文化體育局民宿建設(shè)扶持辦法》，每年由南海區(qū)財(cái)政安排500萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金用于扶持民宿建設(shè)發(fā)展和評(píng)級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，為南海區(qū)民宿發(fā)展提供政策和資金扶持。而在成都，警方對(duì)住改商的民宿則以違反《治安管理處罰法》和《四川省旅店業(yè)治安管理辦法》，依法予以取締。兩種政策反差間，折射出民宿有名無(wú)份的尷尬。

主體資格的先天不足

良好的規(guī)則導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是政策與法律琴瑟共鳴，必要的制度約束作為市場(chǎng)行為的底線，從而讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。反過(guò)來(lái)，如果政策、法律不相匹配甚至矛盾的話，那市場(chǎng)行為就難以得到規(guī)范，在利潤(rùn)的刺激下呈現(xiàn)出野蠻生長(zhǎng)的狀態(tài)。作為旅游經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)，民宿結(jié)合了當(dāng)?shù)氐娜宋木坝^、自然環(huán)境以及生產(chǎn)生活方式，為旅游者提供了更多的便捷，也提供了更加深入的實(shí)地體驗(yàn)。相對(duì)傳統(tǒng)的酒店來(lái)說(shuō)，它能夠帶來(lái)更多的附加值：能夠讓閑置資源再利用，幫助當(dāng)?shù)鼐用駛兙偷厝〔模诩议T(mén)口低成本創(chuàng)業(yè)；另外，它能夠讓傳統(tǒng)文化、古建筑得到更多的重視，以民宿體驗(yàn)的方式得到保護(hù)并予以傳承，有利于促進(jìn)文化、旅游和經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)支付的便捷，游客個(gè)性化的需求得到了更多的滿足，業(yè)主推介、個(gè)體評(píng)價(jià)等方式也助力推動(dòng)民宿文化傳播，讓民宿經(jīng)濟(jì)得以迅猛發(fā)展。有數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年民宿市場(chǎng)將達(dá)到300億元規(guī)模。針對(duì)這種趨勢(shì)，國(guó)家政策層面明確給予支持：2015年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指明“積極發(fā)展客棧民宿、短租公寓、長(zhǎng)租公寓”的方向；2016年發(fā)改委、中宣部、科技部等十部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)綠色消費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，宣布“支持發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)個(gè)人閑置資源有效利用，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約拼車(chē)、自有車(chē)輛租賃、民宿出租、舊物交換利用等”；兩會(huì)期間，全國(guó)工商聯(lián)向全國(guó)政協(xié)十三屆第一次會(huì)議提交《關(guān)于促進(jìn)民宿健康發(fā)展的提案》……

但相對(duì)政策的鼓勵(lì)態(tài)度，相應(yīng)的法律法規(guī)卻顯得滯后且過(guò)于沉默。基于生命財(cái)產(chǎn)安全考慮，住宿營(yíng)業(yè)類(lèi)的行業(yè)離不開(kāi)消防、治安、衛(wèi)生等部門(mén)的審批，民宿雖然市場(chǎng)反響熱烈、發(fā)展?jié)摿嫶螅谌狈ο嚓P(guān)部門(mén)給予法律認(rèn)可的主體“名分”之下，往往意味著經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。這種有名無(wú)實(shí)、有名無(wú)份的不定態(tài)既不利于產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，也不利于產(chǎn)業(yè)的規(guī)范管理。

管理的冰與火

地方政府對(duì)民宿的態(tài)度與旅游的產(chǎn)業(yè)周期不無(wú)關(guān)系。在當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)尚未發(fā)展或剛剛起步時(shí)，地方政府大都采取支持的態(tài)度，無(wú)論是站在引進(jìn)民間資金角度，還是站在做強(qiáng)做大當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)方面，亦或是提升旅游環(huán)境品質(zhì)，增加工作崗位、提高當(dāng)?shù)孛癖娛杖耄胤秸紩?huì)采取默許或是鼓勵(lì)的方式。

但無(wú)序發(fā)展的野蠻態(tài)又帶來(lái)“成長(zhǎng)的煩惱”，控制規(guī)模、規(guī)范發(fā)展往往成為了一些城市的選擇。例如成都，據(jù)今年5月份網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，以民宿（含客棧）或短租共享住宿設(shè)施名義登記的經(jīng)營(yíng)單位突破2萬(wàn)家。針對(duì)這種民宿規(guī)模，地方政府就更加側(cè)重于管理，防止這種野蠻生長(zhǎng)對(duì)社會(huì)治安、綜合治理帶來(lái)影響。

值得肯定的是，不少地方政府出臺(tái)了不少管理辦法。例如北京市制定《鄉(xiāng)村民俗旅游戶(hù)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》、湖南省制定《〈旅游家庭旅館基本條件與評(píng)定〉地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》、廈門(mén)市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展意見(jiàn)的通知》。最值得一提的是，2018年9月17日成都市旅游局通過(guò)其官網(wǎng)發(fā)布的《成都市民宿管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》。

該意見(jiàn)稿不僅對(duì)民宿本身進(jìn)行了界定，明確民宿是指利用自有產(chǎn)權(quán)或者使用權(quán)的住宅或者其他民用建筑開(kāi)辦的，由主人參與接待，為消費(fèi)者提供體驗(yàn)當(dāng)?shù)刈匀弧⑽幕c生產(chǎn)生活方式的小型住宿接待服務(wù)設(shè)施。更為重要的是，它從民宿的開(kāi)辦條件、申報(bào)備案、經(jīng)營(yíng)規(guī)范、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等六個(gè)方面，提出了較全面的規(guī)范管理要求。作為產(chǎn)業(yè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，規(guī)模相對(duì)較大的城市，成都以這種方式對(duì)民宿業(yè)在認(rèn)識(shí)、規(guī)制、發(fā)展上既做到了歸納，也是對(duì)完善民宿市場(chǎng)監(jiān)管、推進(jìn)民宿業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)積極探索，對(duì)其他后發(fā)城市具有借鑒意義。

然而，這些辦法和制度更多是停留在行業(yè)管理及標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的層面，且地方規(guī)定終究并非國(guó)家法律法規(guī)，無(wú)論從位階角度還是從效力層面而言都不能與國(guó)家法律法規(guī)相提并論。從一定程度上來(lái)說(shuō)，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)如果以國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行懲治依舊是有法可依。也正因?yàn)榇耍袼薇旧硪琅f是不明確態(tài)，處于風(fēng)險(xiǎn)依舊之下，冰火游離之間。

民間的愛(ài)與恨

從旅游者角度來(lái)說(shuō)，人們樂(lè)意享受便捷、實(shí)惠而充滿本土氣息的民宿服務(wù)。但換成民宿的鄰居身份時(shí)，很多人并不歡迎：一方面不想平靜的生活被這些租客們干擾，另一方面由于人來(lái)人往、人員成分復(fù)雜且大都沒(méi)有身份登記，給原本封閉而安全的小區(qū)帶來(lái)了安全隱患。從一定意義上來(lái)說(shuō)，人們對(duì)這種業(yè)態(tài)更多是享受，希望出行就在身邊，但內(nèi)心深處卻又不情愿讓這種業(yè)態(tài)真正走進(jìn)自己的生活圈，這無(wú)疑也是一組矛盾。

從房屋承重墻拆除的改造隱患，到開(kāi)放式格局帶來(lái)的喧鬧擾民；從隨意進(jìn)入小區(qū)的陌生人群，到垃圾隨意丟棄、房間物品失竊、偷窺等問(wèn)題，房主、業(yè)主及租客間雞毛蒜皮式的矛盾累積到一定程度時(shí)，就會(huì)以沖突方式表現(xiàn)出來(lái)。

究其原因，一方面與游客個(gè)人素質(zhì)有關(guān)；另一方面很多民宿經(jīng)營(yíng)者擅長(zhǎng)于裝潢，但卻疏于管理，缺乏對(duì)租住者的制約及管控；其三則是入住者與小區(qū)業(yè)主間的相鄰權(quán)主體又不適格，產(chǎn)生矛盾時(shí)往往難以調(diào)解。因此，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)本身，還是相鄰權(quán)的處理，都需要考慮到多方利益，這無(wú)疑需要制度規(guī)范。

成都所發(fā)布的民宿管理辦法（征求意見(jiàn)稿）考慮到了這個(gè)方面，辦法借鑒了《物權(quán)法》中關(guān)于“住改商”的相關(guān)法條，要求將住宅改變?yōu)槊袼藿?jīng)營(yíng)性用房的，應(yīng)通過(guò)利害關(guān)系業(yè)主同意，并且應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)工商登記注冊(cè)，在申請(qǐng)中注明民宿服務(wù)內(nèi)容。

風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

從經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)而言，民宿經(jīng)濟(jì)觸碰了酒店業(yè)及旅館業(yè)的蛋糕，與此同時(shí)介入這兩個(gè)行業(yè)又不可避免地要進(jìn)入國(guó)家相應(yīng)的管控范圍。如果民宿在這些管控范圍內(nèi)做不到如酒店業(yè)及旅館業(yè)的嚴(yán)格管理，就可能帶來(lái)除民事糾紛外的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

一者是容留型犯罪。當(dāng)前我國(guó)刑法有兩個(gè)容留型犯罪，分別是容留他人吸毒罪以及容留賣(mài)淫罪。前者是指為他人吸食、注射毒品提供場(chǎng)所的行為，后者則是指允許他人在自己管理的場(chǎng)所賣(mài)淫或者為他人賣(mài)淫提供場(chǎng)所的行為。容留型犯罪的核心要件是提供場(chǎng)所，這種場(chǎng)所的規(guī)定無(wú)疑可以適用于民宿，作為定罪量刑的必要環(huán)節(jié)。主觀故意上經(jīng)營(yíng)者刻意提供場(chǎng)所的可能性不大，但基于疏于管理或者睜只眼閉只眼的間接故意卻著實(shí)有發(fā)生可能。

其二則是消防、治安的安全風(fēng)險(xiǎn)。2017年年初，住建部、公安部、旅游局聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)家樂(lè)（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》，對(duì)消防設(shè)施、培訓(xùn)等作出要求，疏于管理、引發(fā)火災(zāi)造成嚴(yán)重后果的，可能被追究行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任；同樣，對(duì)于具有旅館營(yíng)業(yè)性質(zhì)的民宿，也應(yīng)遵照治安管理處罰法等，對(duì)入住旅客進(jìn)行實(shí)名登記，否則也將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

為了降低風(fēng)險(xiǎn)，一些地方采取公安、消防集中培訓(xùn)、集中審批的方式進(jìn)行特種許可證辦理，強(qiáng)化民宿經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任意識(shí)，彌補(bǔ)合法性及規(guī)范化的短板， 保障游客人身以及財(cái)產(chǎn)的安全。與此同時(shí)，民宿業(yè)也通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)的方式推動(dòng)規(guī)范化管理水平，這對(duì)于統(tǒng)一民宿運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范民宿營(yíng)業(yè)行為，提高行業(yè)自律，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)都具有積極意義。

但要從根源上解決當(dāng)前民宿這種法理上有名無(wú)實(shí)、有名無(wú)份的尷尬，還需要在國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，賦予民宿經(jīng)營(yíng)者主體身份，減少事前審批和許可、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，在激發(fā)民宿經(jīng)營(yíng)活力的同時(shí)，更好地維護(hù)民眾利益。