城市流動兒童的社會保障問題探析

陳聆希

【摘要】由于沒有城市戶口，又不是有民事責任能力的行為主體，甚至與農村中的“留守兒童”亦有區別，隨農民工父母進城的孩子便成為了當代中國遷移人口中的一個特殊群體。也正是因此，便使得他們既不能享受城市的社會保障，也不能在原住地解決這一問題，其國民待遇甚至比自己的父母都要差。這種情況的長期存在，無論對他們、他們的父母還是社會都是極其不利的。

【關鍵詞】特殊群體 社會保障 城市化

在當代中國的遷移人口中，進城務工人員無疑是最大的一個群體。由于他們的進入城市極大地改變了這一社區的人口結構，因此，當人們談論城市的社會保障問題時，可以說很大程度是在談論他們的社會保障問題。只是人們或許沒有想到，務工人員的社會保障固然是一個嚴重的問題，但還有在某種意義上比這更嚴重的問題，那就是隨他們進城的孩子在社會保障上所面臨的窘境。人們如欲真正解決農民工的社會保障問題，就得把目光投向這一群體，投向這一遷移狀態堪稱特殊、被人們稱為“流動兒童”的人群。

比較城市里的其他居民，“流動兒童”無疑是一個特殊的群體，因為他們不僅像自己的父母一樣，在關乎生存和發展的很多方面處于困窘的境地，而且要改變這一點，在某種程度上比他們的父母還要困難。

首先，這一群體雖已進入城市，但并不是真正意義上的城市居民。

在哪里生活就是哪里的居民，這是迄今為止絕大多數國家在人口管理上所奉行的一個基本原則。它們之所以會奉行這一原則，除了其居民擁有為憲法規定的隨意居住和遷徙的權利外，還在于在市場經濟條件下，人口的流動不僅是無法阻止的，而且從整體上看是有益于整個社會的。然而，盡管當代中國自上世紀七十年代末就開始了由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，并顯現出了很大的成效，但由于種種原因，自建國起就開始實施的“二元體制”仍頑強地存在，而這樣一來，便導致了數以干萬計的“流動兒童”雖然隨父母進入了城市，并占到了這一社區未成年人總數的40%，卻一直不能獲得城市戶口，成為這一社區真正意義上的居民。

應當承認，近年來，由于政府不斷加大改革的力度，各種人性化很強的政策陸續出臺，已經進城的務工人員及其孩子的生活環境較前寬松了許多，他們因之對在城市定居具懷了較前要大得多的希望，只是盡管如此，卻仍對此存有很大的疑慮和不安，因為現實告訴他們，城鄉分治制度一天不廢除，他們就一天不會被所在的城市完全接納。在這里，尤應指出的是，這一情形對進城務工的人員來說本已很不合理，而對于隨他們進城生活的孩子來說就更不公平。因為他們中間不僅有從小隨父母進城的，而且有就誕生在城市里的，這一點完全符合大多數國家在確定居民的社區歸屬上所奉行的屬地原則，可現在他們卻被人為地排除在城市之外，與原住民中的同齡人表現出了極大的差別，這就不能不使人為之感到不平，并有理由認為他們是一個特殊群體。

其次，這一群體雖與其父母同屬城市中的漂泊者，但與他們亦存在著很大的差異。

在能否享有同等待遇的問題上，務工人員及其孩子與城市居民之間的差別是顯而易見的，只是，務工者及其孩子雖有著相同的命運，可相互之間也有很大的區別。以務工者來說，他們雖然不是真正意義上的城市居民，但卻是勞動者，能進行自身的再生產，尤其是他們為數眾多，其生產和生活狀況足以影響到經濟的發展和社會的穩定，因此，無論有關方面怎樣看待他們，都不能不承認他們是一社會行為主體，由是將其作為諸多法律法規、政策制度制定和實施時必須考慮的因素。然則他們的孩子就不一樣了。由于這一群體尚處在人力資本的投資階段，不曾為城市的發展作出什么貢獻，因此，沒有什么政府機關群眾團體會真正拿他們當一回事，即便認為他們的生存和發展存在問題，亦認為是其父母問題派生出的問題。

平心而論，對于“流動兒童”，也不是完全沒有人給予過關注，像有的學者就開展起了“流動兒童的社會適應性”研究，而有的城市則開展起了“同城同心，能幫就幫”的關愛農民工子女主題志愿活動，但人們只要稍微深入觀察一下，就會發現，那多半是他們的生存和發展出現了嚴重的問題，造成了不良的社會影響;至于關注他們、對他們施以援手的個人和組織等，亦多是立足于人道主義的立場，所采取的是非制度性、非常態化的措施。這樣一來，便更加凸顯了他們作為被供養者的弱勢地位，即他們不是作為一個于城市經濟、社會的發展有積極作用，故而應鄭重對待的群體被定位，而只是作為一個社會應通過對他們的關愛體現出自己的文明程度的群體被對待，由是在很大程度上逸出了政策制定者的視線，成為了社會保障中的一個死角。

再次，這一群體雖然仍被人們認為系農村人口，卻已無法回歸那一方水土。

雖然離開了農村，卻始終不被看作是城市居民，因此，無論從邏輯上講還是從事實上看，“流動兒童”就仍只能是農村居民，而這也就意味著，不管他們在城市生活得多久，對這一有別于農村的社區是多么熟悉、習慣和留念，最終仍得回去，回到他們祖祖輩輩生活的、以貧困和落后為突出標志的地方去。只是，他們很難如父輩一般回得去或像他們的前人那樣做一名地地道道的農民。且不論他們自己可能毫無這方面的打算，就是他們的父母也或許排斥此種可能性。因為這些農務工人員之所以將自己的孩子帶進城，除了親情的需要，一個非常重要的原因，就是希望他們能受到良好的教育，逮住為尚留在農村的孩子所不能遇到的成為城市居民的機會。對這些務工者來講，如果自己的孩子在城市生活了許久，最終還是不能改變身份，得回到農村，那無疑是自己的一個巨大失敗，即便在其它方面如經濟上有所斬獲。

其實，對“流動兒童”來說，在回歸農村這件事情上，并不僅只是一個愿不愿的問題，而是還有一個能不能的問題。因為長期生活在城市，這一群體對農村已很陌生，他們已不知道自己能在那里干什么，怎樣生存和發展。由于生活方式、文化觀念等方面已基本為城市里的同齡人所同化，他們與尚在農村的“留守兒童”已有了很大的區別。對他們中不少人的記憶來說，農村生活已非常模糊。在他們的認知和情感中，那里與自己已沒有什么關系，不是他們的父母每年要回去，他們都想不起還有這樣一個家鄉，一方在哪一方面都不能與城市相提并論的水土。正是因此，即便他們有一天可能迫于形勢不得不在社會流動上重走父母的老路，但由于其缺少回歸農村的生產技能、社會資本和心理準備，因此，那將是又一次艱難的融入，其不易程度不會亞于他們當年的進城。

既不能享受到所在城市的社會保障，亦不能在原住地的農村解決這一問題，這在“流動兒童”來說無疑是一令其沮喪的事實，因為在任何國家，社會保障對幾乎所有的公民來說都是不可或缺的，即便是極其富有的人，亦不能保證任何時候都不需要享受社會福利、社會保險乃至社會救助。正是因此，當人們遇到“流動兒童”不能享受應有的社會保障的時候，便很自然地會想到他們因此蒙受的重大損失，他們、他們的家庭甚至社會會因此遭受的嚴重影響。

首先，他們在城市社會保障上的處境會使自身的生存和發展遭遇很大的困難。

從總體上來說，比較城市居民中的同齡人，“流動兒童”的生存和發展條件無疑要差許多。他們之所以會在自己的兒時被父母安排進行時空跨度極大的遷徙，很大程度是為了解決這一問題。然而，盡管他們及其父母對此一直具懷希望，可結果卻與他們的憧憬相去甚遠。這不僅是因為他們的父母收入微薄，無力為他們過上較以前要好一些的生活支付相應的費用，還在于他們無法獲得在公民收入中所占比重越來越大、在生活中作用越來越明顯的社會保障。而這樣一來，便使得他們的物質生活水平不僅不能隨社會經濟的發展同步提高，而且在遇上各種天災人禍（如疾病的困擾等）時難以化解甚至束手無策。

然而，對于這一群體來說，因社會保障的缺乏所導致的生活條件的無法改善、突發問題的無從解決等盡管令人難以承受，卻仍不是最嚴重的問題，真正堪值憂慮的是一旦不能享受那些至關重要的社會保障，如不能享受在個人素質提高中至關重要的各級各類教育，則他們的發展就基本無望，就得像其父母一樣，成為一個可能終其一生都會行走在城市與農村之間的“候鳥”，而這無疑是很可怕的。因為一旦如此，則無論城市還是農村都不是他們的歸宿，他們將處在一種無依無傍的窘境之中，不僅自己一輩子窮愁潦倒，而且會殃及下一代。當然，隨著城市化進程的加速，他們最終有可能定居于城市，但由于他們錯過了人力資本積累的最佳階段，因此，即便身份會因為政策的改變而得到改變，但在城市這一競爭非常激烈的社區，他們的日子會過得很不如意。那種無法實現稍微明顯一點的向上流動的生涯，將是他們一生最大的遺感甚至隱痛。

其次，他們在城市社會保障上的處境會加重父母的供養負擔、降低家庭的生活質量。

從整體上講，進城務工人員之所以在生活狀況上較城市居民要差許多，除了在工資、獎金上面存在著很大的差距外，一個非常重要的方面，就是他們不能享受當地政府提供的各種社會保障。也就是說，由于在很多開支上，他們都不能由政府買單，而是需要自掏腰包，這樣一來，便使得他們經由進城打工來提高生活質量、改善生存狀態的愿望很大程度成為了一種空想。在這里，尤應指出的是，對農民工來說，不惟他們自己沒有城市居民所享有的社會保障，就是隨他們進城的孩子也沒有城市孩子所享有的社會對福利、社會保險和社會救助，而這當中有許多為這些福利、保險、救助所提供的項目（如教育、醫療等）又恰恰是孩子在成長過程中所不可或缺的，是他們即便再困難也要支出相關費用的，這樣，就更加影響到了他們的經濟狀況的好轉，使他們的物質生產和精神生產等都只能以最簡單的方式進行。

其實，這樣說還只是就進城務工人員在城市的生活而言，須知他們還有另一個問題需要解決，那就是他們還有生活在農村的兒女、父輩甚至祖輩需要供養或援助。如果他們能獲得城市的社會保障，或者即便他們自己無法獲得但隨自己進城的孩子能夠獲得，則他們在城市的支出肯定會減少許多，而他們也就能因此對自己尚在農村的家庭成員實行更多的“轉移支付”，使這些人的生活水平能有所改善。惜乎這一切都因為城市當局將他們拒之于社會保障門外而無法成為現實，由是成為他們精神上一個不知如何卸卻的重負。

再次，他們在城市社會保障上的處境會影響社會的穩定，不利于城市化的正常進行

人們常說存在決定意識，這句話用在進城務工人員及其子女的身上無疑再貼切不過，因為他們在人口遷徙的問題上的意識就因為自身的實際存在而多有變化，以至最終影響到對政府、社會的認識和情感。比如一開始，他們對有關方面一改禁錮為允許流動的人口遷移政策是持高度認可和完全擁護的態度的，因為這能使他們自由離開貧困落后且個人任怎樣努力也無法改變其面貌的農村，到城市這個各種資源較前者要豐富得多的地方去，以實現自己改變處境、改善生活的希望。然而，當他們真正進入了這一方天地之后，方意識到事情并非這樣簡單，它且不論，單是不能像城里人那樣享受到當局提供的社會保障就使他們感到自己不僅較后者生活要艱辛許多，而且地位亦低下不少，由是感到社會對自己不公平，從而難以消弭心底的諸多不滿甚至怨尤。他們中的一些不能全面辯證看待這一情況的人甚至會采取一些過激的行動，不僅將惱怒宣泄到不該為此承擔責任的自然人和法人頭上，而且會宣泄到政府和社會的頭上。其結果一如學者們所已認識到的那樣，“二、三代子女移民社會化的好壞，將關系到社會的穩定和發展”。

然而，事情的嚴重還不只是如此，而是會影響到城市化的進程。眾所周知，對當代中國來說，如欲真正使經濟、社會得到更好地發展，以能建設起有自身特色的社會主義，實現民族的偉大復興，一個最有效的途徑就是切實推進城市化，即通過大規模的由農村到城市的人口遷移，做到農業工業化、農民市民化、農村城鎮化。但現在的問題是，一方面黨和國家高瞻遠矚、積極措置，另一方面仍有部分地區城市原有的城鄉壁壘依舊牢固;一方面農民持續、自發地流動，另一方面因無有切實的保障而難以在城市定居;一方面有關方面認識到社會主義福利社會是我們建設的終極目標，另一方面進城務工人員及其子女對此是可望不可及，等等，這樣，就不能不使城市化在一定時期某些地區內以一種扭曲的方式進行，使時下中國正在進行的這場前所未有的人口遷移難以達到它最大限度地優化人口和經濟社會結構的目的。

正是基于此，人們完全可以這樣認為：進城務工者及隨他們進城的孩子一天不能享受到所在城市的社會保障，則他們的經濟、政治待遇就一天也不能得到較大的改善，至于城市化的進程也就一天也不會稍微順利一點地進行。