貫徹落實“三個區分開來”在推進高質量發展中彰顯審計擔當

當前，我國進入新時代，經濟由中高速增長階段進入到高質量發展階段。審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，工作的標準更高了，要求更為嚴格了。為建立健全容錯糾錯機制，有效調動廣大干部隊伍的積極性、主動性，引導廣大干部爭當改革的促進派、發展的實干家，習近平總書記提出了“三個區分開來”重要論述，中共中央辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》。審計署提出，要準確運用“三個區分開來”作為審計定性和審計處理的判斷標準。湖北省審計廳制定了《關于審計工作圍繞中心更好服務改革發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出要用辯證思維、發展思維、法制思維，堅持依法審計與實事求是相統一，充分發揮審計的批判性和建設性作用，更好地圍繞中心服務湖北改革，推進經濟高質量發展。本文試圖圍繞在審計實務中如何貫徹落實好“三個區分開來”和《指導意見》要求，結合孝感市審計局開展的審慎包容探索、嘗試，分析市、縣兩級審計機關實際工作中存在的主要問題，并提出對策建議。

一、探索與實踐

孝感市審計局貫徹落實“三個區分開來”和《指導意見》及其相關配套辦法，主要從轉變觀念、健全制度及審慎執行等三個方面開展了有益探索與嘗試。

（一）解放思想，轉變審計觀念。孝感市審計局通過各層次會議傳達學習、進行輔導培訓、加強宣傳教育等方式，將“三個區分開來”和《指導意見》精神在全市審計系統覆蓋、向全體審計人員傳達，做到精神深入人心，思想高度統一。全體審計人員深刻認識到，必須站在講政治的高度，堅定不移地將圍繞中心更好服務改革發展作為審計工作的出發點和落腳點，把審慎評判改革發展新情況新問題作為今后審計工作必須遵守和把握的基本尺度；要摒棄消極等待、被動應付的模糊片面認識和故步自封、于法無據的錯誤做法，正確處理依法審計與實事求是的關系，既始終堅持依法審計，對觸碰“底線”、“紅線”、“高壓線”的問題，堅決依法查處、絕不放過，又歷史、全面、客觀地看待改革發展中出現的新情況新問題，堅持以是否符合改革發展方向作為分析判斷的標準，具體情況具體分析。

（二）健全制度，做到科學執審。堅持客觀求實，包容審慎地對待改革發展中出現的新情況、新問題，必須建立健全相關制度，用制度來規范、約束審計行為。孝感市審計局根據省廳《指導意見》及配套辦法，結合本地實際制定了《孝感審計工作圍繞中心更好服務改革發展的實施意見》及五項配套辦法。一是以制度明確審慎包容的情形。結合孝感實際，細化了《指導意見》應當客觀審慎地定性和處理的20種情形，要求審計機關和審計人員在實踐中正確區分和準確把握改革創新舉措與現行制度規定、先行先試的無意過失與主觀故意的違紀違法、因體制機制及其他客觀因素導致的共性問題與重大違紀違法個性行為、一般性規范問題與明顯違反法律法規行為、出于公心與謀取私利等五方面的界限。二是規定了必須全面掌握情況。要求審計人員在全面了解掌握和深入分析審計發現問題的來龍去脈、前因后果的基礎上，著重從“三個維度”進行考量，即：主觀上看動機，是否出于公心、為了發展，有無謀取私利和違反法紀的主觀故意；客觀上看程序，是否堅持科學民主決策，是集體研究決定還是個人獨斷專行；總體上看結果，是否造成嚴重后果和社會影響，有無積極采取措施補救。三是規定了審慎包容處理的程序。針對需要審慎評判的容錯審計事項，審計組要遵循“精準審計、逐級把關、集體審定”的程序，填寫《提請審慎評判審計事項的報告》，并按審計準則要求做好有關取證和底稿記錄，依程序開展審計組討論、報告分管領導或主要領導、提請審計業務辦公會議審定。

（三）審慎處理，客觀分析做出決定。對審計查出的需要審慎包容的違紀違規問題，我們牢牢把握前述“五個邊界尺度”、“三個維度”，堅持集體研究、決策，做到具體問題具體分析。一是審慎定性。如在扶貧資金審計中，某些鄉鎮（村）變“規定程序”為村民“自主決策程序”，村鎮道路、小型種養產業項目、農村農田邊溝整理、垃圾治理等扶貧項目未聘專業規劃設計機構進行規劃設計，而是根據村民大會的意見，實行一事一議，因地制宜地規劃和設計；對一些分散的較小的扶貧項目，不走招投標程序，由鄉鎮（村）采取競爭磋商的機制，確定工程承包人。對于這種在特定背景條件下，基層村鎮為按期完成脫貧任務，采取一些措施與相關規定不盡一致的情況，我們著眼于保護基層干部投身精準脫貧攻堅戰的積極性，提高項目建設效率，加快項目推進，對其行為指出問題，要求今后必須規范，一般不作為違紀定性。二是客觀評判。如某單位公務用車費用超年初預算較多，審計業務辦公會議審定時，結合被審計單位反饋意見，認為該局現在因職能加強，接受檢查和下基層檢查、督查的事項增多，導致公務用車費用偏高，情況屬實，最終集體決定不將此作為違紀問題。三是區別對待。如在對某社保經辦機構主要負責人經濟責任審計中，延伸調查發現某中型國有企業經營困難，該經辦機構根據企業要求，改按當地上年職工人均工資總額60%的政策低限調整了社保繳費基數且跨年拖欠繳費；該經辦機構的上級主管部門人員把握政策不到位，對相近但不屬于特殊工種的人員予以審批、辦理了提前退休手續。審計詳細了解企業發展實際和被審計單位情況，充分考慮經濟發展的大背景，問題確實無法整改糾正，又綜合考慮社會穩定和諧等因素，采取審計機關工作約談方式，通過談話提醒，促使被審計單位和主管部門今后嚴把政策審核關，切實改進工作，避免類似問題再次發生。該經辦機構及其上級主管部門表示誠懇接受、立行立改。最后，沒有將其作為違規問題反映。四是引導整改。對于審慎包容的違紀違規問題，我們堅持容錯，但并沒有漠視、放縱違紀違規行為。相反地，更要讓審計對象認識到問題的危害性，并自覺總結教訓、糾偏航向、健全制度機制，防范更大風險，從而做到干凈干事、干事有為。為此，我們堅持依法依規開展審計查證，按規范編寫取證筆錄，小組內討論分析、提出建議；審計組所在部門負責人或分管領導召集專門會議進行審議，明確是否符合容錯原則，需要容錯的提出申請并提交審計業務辦公會議審定；審計機關召集審計業務辦公會議集體審定時，做出容錯決定要詳細載入會議紀要；審計機關下達審計報告或審計決定前，審計組或有關部門要提醒被審計單位及時總結教訓、整改糾正到位，防止屢審屢犯、小違規違紀釀成嚴重違紀違法大問題。

二、問題與挑戰

當前，我國改革開放進入深水區、攻堅期，經濟社會發展面臨很多新情況、新問題，審計機關和審計人員要提高站位、勇于擔當、客觀求實，在依法履職中為改革者助威，推動改革開放深化、經濟高質量發展。但是，審計機關尤其是市縣審計機關還不同程度地存在政治站位不高、服務意識不強、擔當精神缺乏、體制機制不完善等問題，亟待解決。

（一）站位不高，認識不到位或存在偏差。主要存在四種錯誤認識。一是事不關己。一些審計人員錯誤地認為，中央和省委、市委制發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》等文件和有關辦法，對審計工作沒有太大的指導性。他們認為，這些文件及辦法主要是為了解決經濟建設主戰場、有關改革任務承擔部門不作為、慢作為、亂作為等問題，審計部門是專門的監督機關，與審計關系不大。二是觀望避險。黨的十八大以來，黨中央將全面從嚴治黨提升到極其重要的戰略高度，加強了對黨員干部的制度約束和追責問責。少數審計干部以此為借口，揣著“多干多錯，少干少錯，不干不錯”的心態，庸政、懶政、怠政現象一定程度存在。在《指導意見》出臺后一段時間，少數地方審計機關領導干部希望其他地方先行先試，不愿意第一個“吃螃蟹”，在執行上“慢半拍”。三是理解不深。一些審計人員乃至領導干部片面地將審慎包容理解為從寬處理，將很多問題都往《指導意見》“二十條”上靠、扯。如國務院和地方各級政府一直以來強調財政資金統籌、涉農扶貧資金整合，但少數審計對象將擠占、截留、挪用到戶補助資金、社保資金、扶貧涉農資金等嚴重違紀行為都歸結為所謂的“搞整合”。審計人員面臨這些問題時，由于學習理解不深不透，有時理不直、氣不壯，甚至還幫審計對象開脫、說情。四是置身事外。部分審計工作人員認為，他們的責任就是依據財經法律法規查問題，至于審計容錯、審慎包容處理，是領導層面考慮的事項。因而他們在審計執法時，簡單機械、照抄照搬法律法規條款，不去主動了解和分析問題產生的背景、原因以及導致的結果，不耐心聽取審計對象的說明和解釋，等著由分管領導提出或者審計業務辦公會議決定，消極、被動應對。

（二）開展調查分析不夠，執行中缺乏主動意識。一是主動調查、開展關聯分析不夠。沒有調查就沒有發言權。審計審慎包容，沒有充分的調查分析，就不可能正確運用和做到“三個區分開來”。實際工作中，很多審計人員不僅要熟練地運用法律法規“會查”問題，更要本著“三個有利于”的原則，實事求是地判斷問題。二是充分聽取意見不夠，具體問題具體分析不夠。審計人員在依法履行審計監督職責時，面對查出的違紀違規問題，應該按照文明審計的要求，多聽取審計對象的說明和解釋。但很多審計人員習慣以監督者自居、簡單機械執法，不認真聽取和采信審計對象關于問題產生的客觀環境、條件、原因的說明；不愿考慮審計對象輕微違紀違規，但有利改革推進、事業發展、企業壯大、項目進展加快，以及在問題發生后已糾正，或者未造成損失、影響、危害，或者采取了有利措施盡量挽回損失和避免更大損失、重大影響等等因素。三是簡單機械執行，缺乏融會貫通、創造性理解和運用。“三個區分開來”和《指導意見》為審計機關處理審計對象在改革發展過程中的錯誤和失誤提供了原則規定和相對標準。但有的審計人員局限于個人站位角度、認識水準、職業判斷能力，簡單照搬《指導意見》“20條”，不加區分、判斷；少數審計人員擔心按照容錯機制減輕或免于處理審計對象的違規違紀行為，會給自己帶來被“問責”風險，因而不愿主動向審計機關提出審慎包容建議；極少數審計人員打著審慎包容的幌子，出于私心雜念，選擇性審計、選擇性處理。

（三）制度機制不完善，亟待建立健全完善。當前，市、縣審計機關貫徹落實“三個區分開來”和《指導意見》，政治站位高，實行審慎包容行動積極，均進行了有益的探索，并制定了相關辦法或實施方案，受到各地黨政領導和審計對象的高度評價，社會反響很好。但總體來看，各地關于審計審慎包容的決定權限、決定程序、是否記錄留痕、是否進入審計報告和審計檔案等規定和實際操作不盡相同。大致有四種模式。一是將審慎包容的建議權放在審計組，由審計組長或者主審人員決定，審慎包容的事項不進入審計組向審計機關提交的審計報告，相關底稿記錄和審計取證不做記載。二是將建議權放到審計組所在部門，由審計組所在部門負責人決定，不進入審計組提交審計機關的審計報告，但記入相關審計底稿記錄和審計取證筆錄。三是將建議權放在分管領導，進入審計組提交審計機關的審計報告，由分管審計業務的領導或者審計機關主要領導決定。四是將審慎包容的決定權統一收歸審計機關審計業務辦公會議，由審計組提出申請，報分管領導審核，交審計業務辦公會議集中審定，全程留痕做好記錄。因為前三種模式不能真實記載審計事項，不利于審計機關內部控制審計權力、防止權力濫用，不利于歷史地、辯證地反映審計決策全過程，不利于審計工作在激勵、保護審計對象擔當有為、干事有為的同時保護審計干部，筆者傾向于第四種管理模式，孝感市審計局就是這種模式。

三、建議和對策

（一）進一步加強政治學習，讓廣大審計人員提高站位，形成思想自覺。在履行審計監督職責的同時，全體審計人員有責任、有義務，也有能力監督檢查、促進審計對象合法、科學、高效履職盡責，糾正不作為、慢作為、亂作為，更可以通過審計發現是否存在法律法規政策滯后妨礙或制約廣大干部實施改革創新探索的問題，可以辯證區分廣大干部在履職過程中是否存在故意為之、謀取私利情況，可以辯證看待在推進重大工程、重要工作、重要改革過程中有的干部為加速工程、工作、改革推進，采取超常規舉措帶來的損失、影響、危害等情形，從而以“獨立、客觀”第三者特有的視角為敢于探索、敢于擔當、敢于攻堅的干部撐腰壯膽、搖旗吶喊，甚至為他們申辯、解釋、正名。

（二）進一步加以引導，讓廣大審計人員全面依法審計，主動、規范開展審計審慎包容工作。審計審慎包容需要廣大審計人員依法、規范進行。審計人員應嚴格依法審計，在憲法和審計法賦予的職責范圍內，認真開展審前調查，制定審計工作方案或實施方案，在全面審計的基礎上，突出審計監督重點，揭示審計對象可能存在的重大違法違規問題和制度缺陷、管理漏洞。審計審慎包容要全面深入分析。審計人員要認真、全面、客觀地聽取審計對象的說明和解釋，要敏銳感知、全面評估審計發現問題產生的背景、原因、相關人員責任及具體劃分。審計人員還要按照“三個區分開來”，辯證區分，抽絲剝繭，去偽存真，透過現象看本質，從而判斷和提出是否存在需要審慎包容的人和事（行為）。

（三）進一步強化審計自身建設，讓審計機關和審計人員提升審計審慎包容的能力水平。當前，市縣審計機關普遍存在人員少、結構不優、年齡老化、計算機審計能力不足等困難和問題。因此，必須盡快充實審計人員，加強審計信息化建設，加強審計大數據積累，加強審計人員能力培訓，加強審計人員廉政建設，通過“審計精神立身、創新規范立業、自身建設立信”，使審計審慎包容工作精準、高效、有效。

（四）進一步健全制度機制，規范審計審慎包容行為，讓審計工作能有效促進經濟高質量發展。一方面，審計機關需要建立健全制度約束權力。建議審計署或審計廳制定《審計機關堅持“三個區分開來”實行審計審慎包容工作的規定》，明確必需的過程環節、提出和審議程序、審定或決定機制、如何正確存檔等。另一方面，審計機關需要建立制度鼓勵審計人員主動、正確開展審慎包容。上一級審計機關應把審計審慎包容工作納入對下一級審計機關和審計人員的績效考核范圍，下一級審計機關主要負責人向上一級審計機關年度述職述廉時要同步報告審計審慎包容工作開展情況。審計機關還要探索建立對審計人員的容錯保護制度。由于審計審慎包容工作具有一定的風險，為了讓基層審計機關和審計人員放下思想包袱，有必要探索建立對審計機關和審計人員的相關保護制度，讓審計人員無后顧之憂。

圖片新聞

近日，當陽市審計局赴宜都民生資金大數據審計臨時黨小組召開“學先進、找差距、爭作為”主題黨日活動，學習先進典型黃群、宋月才、姜開斌及王繼才同志事跡，對照先進找差距，開展黨員公開承諾。此次臨時黨小組與局機關黨支部同步開展活動，做到黨組織建設、黨員教育活動全覆蓋、無盲點。

（易玉瑤 攝影報道）