“三維”視角下精準扶貧全覆蓋審計的評價標準體系

2013年11月，習近平總書記調研湘西扶貧工作時，強調扶貧要因地制宜，并提出了“精準扶貧”的理念；2014年，國務院扶貧辦制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，我國正式啟動精準扶貧工作機制。精準扶貧政策極大彌補了傳統粗放式扶貧方向不明、內容不清、針對性不強的缺陷，是黨和國家為完成脫貧目標任務而制定的行動準則，是脫貧攻堅的保證，是民生福祉的保障。

審計全覆蓋是當前審計工作的戰略目標。從2013年首次提出“審計全覆蓋”的理念，到2016年“審計全覆蓋”首次寫入政府工作報告，“審計全覆蓋”的理念不斷深化，措施不斷完善。審計全覆蓋要求審計監督重大政策措施落實情況，對精準扶貧實施審計全覆蓋勢在必行。

對精準扶貧這一公共政策實施全覆蓋審計，評價標準的構建十分重要。本文通過嵌入政策生命周期理論，從“形式、事實、價值”三個維度構建涵蓋政策規劃、政策決策、政策執行、政策評估和政策循環在內的精準扶貧全覆蓋審計評價標準體系，以促進理論成果落地，為推進精準扶貧政策績效審計提供理論指導和實務借鑒。

一、構建思路及原則

筆者沿著公共政策的作用路徑，從“形式、事實、價值”三個維度來構建精準扶貧審計評價指標體系，力求實現指標體系對精準扶貧這一公共政策的全覆蓋。指標體系構建的過程中嚴格遵守較為廣泛采用的評價指標體系構建原則——“SMART”和“CREAM”原則，即Specific明確、Measurabl可衡量、Achievable可實現、Relevant相關性、Tirae-bound時限性和Clear清楚、Relevant相關、Economic經濟、Adequate充分、Monitorable可監測。針對精準扶貧全覆蓋審計內容廣泛等特征，在構建評價指標體系時充分考慮精準扶貧的生命周期，分階段分內容構建評價指標體系。同時，我們力求精簡，采用實務指導性較強的指標，并在指標選擇的過程中強調受眾群體的參與程度和精準扶貧政策重在長效脫貧即強調可持續發展的原則。構建思路如圖1所示。

圖1 精準扶貧全覆蓋審計評價標準體系構建思路圖

二、基于公共政策作用路徑的精準扶貧審計評價標準體系的指標選取

根據精準扶貧這一公共政策的作用路徑與邏輯框架，可以從“形式、事實、價值”三個維度對精準扶貧全覆蓋審計的內容進行界定，確定每個維度的審計內容，進而根據全覆蓋的深度和廣度確定審計評價標準，詳見圖2。

圖2 基于公共政策的作用路徑與邏輯框架分析圖

（一）形式維度，考核政策落地及資金分配

形式維度的審計屬于源頭審計，強調對該項公共政策在區域內的政策落地程度的評價。各個地區地理條件、自然環境以及經濟政策各有不同，不可能采用同一個模式來解決所有區域的貧困問題。因此，精準扶貧政策形式維度應重點考察精準扶貧政策和該地區致貧因素的契合程度、政策執行過程中的資金投入情況以及政策的可行性。基于此，筆者從精準扶貧政策落地、精準扶貧政策實施保障和扶貧資金投入管理三個維度選擇指標，構建精準扶貧政策形式維度的評價標準見表1。

表1 精準扶貧審計評價形式維度的指標體系

（二）事實維度，考核政策實施進程及資金使用

精準扶貧政策事實維度的審計，應以項目為抓手來執行，即從精準扶貧政策執行過程中確立的具體幫扶項目入手來執行審計工作，將審計工作細化到對該項目的執行情況和執行進度進行考核。審計過程中，對所確立的某一類精準扶貧項目設立具體的評價流程和評價指標體系。應重點考核扶貧項目的管理情況，其中最為重要的是扶貧項目的資金使用情況，因此，筆者選取扶貧項目管理和扶貧資金使用兩個維度來設置指標實施評價。

在這兩個維度的審計過程中，扶貧項目管理可以通過項目立項、執行情況和項目實施過程中的管理制度設置及執行情況來評價；扶貧資金使用情況的評價需要對扶貧資金的投入使用情況進行審計，同時也對存量資金情況進行審計，以判定相關職能部門是否存在懶政行為。構建精準扶貧政策事實維度的評價標準見表2。

表2 精準扶貧審計評價事實維度的指標體系

（三）價值維度，考核政策落實成效及資金審計

價值維度即結果維度，重點考核政策落實后執行的結果及績效，公共政策投入產生的各類效果均為價值維度的審計內容。精準扶貧政策執行的直接目標是幫助貧困戶提高收入和生活質量，實現財富的積累，從長遠看，精準扶貧還應幫助貧困戶建立長效脫貧機制，扶貧項目的建立也應該考慮政策目標的社會價值和生態價值的實現程度。因此，可通過經濟效果、生態效果和社會效果三個維度進行考核。首先，經濟效果主要考核精準扶貧資金的投入績效，這種投入績效應重點考核長期造血能力，即是否幫助貧困戶建立長效脫貧機制。其次，在考慮經濟效果的同時，還需要考核其對經濟社會全面和諧發展作出的貢獻，包括基礎設施、產業調整、社會保障措施、醫療衛生和教育水平等方面的改善情況。最后，生態效果要考核在扶貧政策執行過程中是否對當地生態環境造成破壞，以及對當地居民綠色生活方式的優化程度。構建精準扶貧政策價值維度的評價標準如表3，該維度的指標均為定量評價指標。

（四）指標設置說明及預處理

考慮到精準扶貧評價涉及面廣，很多指標不能通過量化指標來實現，評價指標的設置應兼具定性和定量評價的指標。評價中還應加入政策受益者的直觀評價，如對精準扶貧政策執行的滿意程度等，指標的選取應力求全面客觀。考慮到所獲得的數據均為原始數據，需要進行統一性處理，即評價指標標準化，筆者選擇的方法是目標值指數法。該方法是將原始數據區分為正負指標之后，將其統一到0-1之間，從0-1表示水平逐漸增加。指標中有些為正效益指標，我們使用公式1對該指標進行統一化處理；反之則使用公式2。指標體系中的定性指標，我們采用直接賦值的方法進行處理，表格中定性評價指標的分值換算如表4。

表3 精準扶貧審計評價價值維度的指標體系

正效益指標：

負效益指標：

表4 評價等級及分值對應表

三、推進精準扶貧全覆蓋審計的對策建議

（一）利用大數據提高審計效率

利用大數據和數據挖掘技術是首選，可引入分類、聚類、異常、演化等挖掘分析技術，充分利用統計分析軟件，拓寬數據分析方式。同時，還可以通過云計算技術，制定云間接口，推動開展聯網審計模式，通過網絡平臺對被審計單位的數據進行集中分析、驗證核查，實施對重點數據動態的實時監控。

（二）第三方評估

第三方機構憑借其獨立的地位和業務專長能力，可以對精準扶貧的工作成效做出客觀、獨立、公正、精準的評價，增強評估結果的科學性，提高政府績效評估報告的公信力與可信度。在實踐過程中，應進一步創新第三方評估機制，優化第三方評估路徑，充分發揮其政策效應。

（三）完善精準扶貧的動態檢測機制

鑒于精準扶貧政策的作用路徑需要經歷政策規劃、政策決策、政策執行、政策評估和政策循環，政策效果的顯現需要較長的周期，對精準扶貧的審計也不能一蹴而就，需要建立長效、連續的審計評估機制，做到全過程跟蹤審計。一是及時發現政策執行過程中存在的問題并解決問題，發揮審計監督的威懾力，提高精準識別的準確度，加強對扶貧資金投向、扶貧項目選擇的監管，保障精準扶貧的順利實施和投入的扶貧資金發揮最大功效。二是建立動態地審計評估的貧困退出機制，保障政策的可持續性，防止脫貧后再次返貧。