地方政府的跨域治理問題研究
——以太湖地區水污染為例

(天津商業大學 天津 300134)

一、跨域水污染的定義及特征

(一)跨域水污染的定義。跨域水污染顧名思義，就是指一條河流的污染范圍超越某個單一的行政區域。而由于河流干流或支流污染源的流動性，導致水體對鄰近一個或多個行政區的污染狀況。

中國境內的大江大河多數超過一個行政區域，而太湖流域則經過三省一市。主要行政區劃位于江蘇省以南區域，屬嘉興市、湖州市兩市和浙江省杭州市的一部分，大部分為上海市。其中江蘇省占一半以上，浙江省占三分之一，上海市占十分之一，安徽省則占少數。流域水污染將影響許多行政區域的居民生活。解決跨越多個行政區域的河流的跨域水污染難題，已成為我國跨域水污染控制的重點和難點。

(二)跨域水污染的特征。1.污染的跨區域性。水作為人人都可平等享有的自然資源，不會因為行政區域的劃分而改變自身固有的規律。由于水資源的自然流動，流域任何部分所造成的污染都會對其他區域造成毀壞，從而表現出跨區域的特點。2.影響的廣泛性。水具有流動性的特點，只要有污水流動的地方，如周圍居民，單位，工廠等，都能遭到大小不同的影響。跨區域水污染往往侵犯周邊單位、居民的切身利益，法律糾紛對象也具備普遍性的特點。3.治理的綜合性。解決我國的跨域水污染問題，我們需要把一個地區、一個流域乃至一個行政區劃作為統一完整的體系來加強區域間的合作。只有從源頭協作保護的角度出發，從行政管理學以及生態學的角度審視跨領域治理問題，才能解決環境與區域發展的協調問題。

二、地方政府的協作困境原因

(一)壓力型體制。1.地方政府官員政治晉升壓力。領導干部終身制已經廢除，官員不論年齡可破格提拔。但對于今天的大多數積極進取的干部來說，這意味著他們必須提前完成晉升，才能達到年度比較標準。因此，領導干部集中力量提高自己的工作成績，提高自己的數據，保證自己在任期內取得顯著成績。為了在一定時期內取得顯著成效，政府干部只能選擇肉眼可見且耗時短的建設項目，即使是有些效率過高的項目可能會在一定程度上對生態環境的平衡造成嚴重破壞。對于改善生態環境和長期項目的保護作用不大的項目關注度低，如本文中太湖流域的水污染。2.地方政府GDP政績考核壓力。現在提倡嚴管與厚愛相結合的用人管理體制下，厚愛的前提是作出一定的實效，但由于跨域治理過程漫長、見效較慢，部分官員由于政績考核而對流動性的區域污染造成輕視，逐漸偏于選擇短期內能展現其政績的方式，這是官員錯誤政績觀的體現。

(二)地方行政分割體制。由于行政體制是以省級為主，系統性的合作關系尚未在省級政府間形成，只把自己行政區域內的流域水污染問題處理好就算完成了既定的目標。加之前面提到的跨流域污染的特征，水域具有流動性，流域內的上中下游是一根繩上的螞蚱，關系緊密，也導致地方政府之間很難形成系統性的合作關系。

按照現有法律法規的規定，負責本行政區域內的太湖流域的管理工作是當地縣級以上政府部門。形成“條塊分割、權責不清”的無效體制，各職能部門根據其職能范圍對太湖流域管理的具體內容進行管理。地方政府以行政區劃為依據，對轄區內的流域進行綜合管理。這一流域管理體制使得流域管理支離破碎、互相推諉，沒有統一有效的集中管理機構，導致各職能部門和地方政府有利爭利、有責諉責政治亂象。

(三)利益協調和生態補償機制匱乏。地方政府之間沒有領導與被領導的關系，只有存在共同利益或上級政府的委派和命令才能促使其合作。其中，建立利益補償機制在地方政府合作中發揮著重要作用。在財政體制和以分稅制為特征的環境分工責任制下，各地方政府都把地方經濟發展作為首要目標，長期忽視了對水環境的保護和治理。太湖流域缺乏利益協調機制，整個生態系統的平衡將難以維持。

制訂有效的生態補償機制是重點。這是一個有效利用水域資源和科學維護和管理環境的機制。這一機制的表達思路是，根據流域內的不確定性，上下游相互補充。即當上游出現水問題時，下游應及時補充上游。

(四)政府內部信息共享機制的缺失。水污染治理需要與各部門協調，如果不同地區的地方政府之間沒有有效的資源信息共享機制，對其他地區情況不能進行有效了解，制訂決策是依據只能根據自身，不能從整個地區進行思考，缺乏科學性，從而加大了構建政府信息共享平臺的難度。蘇著滬三地在太湖流域已初步制定協作政策，共同建設高效、科學的信息資源共享中心。這一機制有賴于云計算和互聯網的發展，但是現有的技術信息平臺還不完善，無法做到共享，在實際應用過程中出現很多問題。需要建立和改進國家和跨界信息共享平臺以及合理和有效的信息共享模式，讓互聯網+平臺提供有力后盾保障。

一個健全完整的信息資源同享的機制應該由以下幾方面組成。首先，建立污染水質的工廠公司的名單信息管理系統，；其次，在規劃布局、具體步驟及有關水域污染的進度等方面，對水域污染的規劃布局、具體步驟及相關進展進行宣傳。再次，對每家工廠造成的水污染進行評估并責令其限期整改。最后，各部委經常展開線上或者線下的研究和討論，保持良好的合作關系。

三、其他國家經驗借鑒

位于北美洲中部的五大湖泊是世界上最大的淡水湖，世界地表淡水總量的五分之一來自五大湖。1980年代，北美鋼鐵總產量一半以上來自大湖流域的鋼鐵公司。隨著大量工業企業的出現，汽車的日益普及，化肥和農藥的廣泛使用，大湖地區受到了嚴重的污染。一度以“鐵銹帶”、“棕色田野”而遠近聞名。美國和加拿大政府簽署協議，成立專門機構共同控制五大湖地區的水污染。截止本世紀初，大湖地區的水體質量得到有效提高，周圍生態環境也得到改善。在共同治理水污染、保護大湖的過程中，地方政府在達成有效共識、制訂保護協定、樹立協調機構、展開技術指導、增強國家支持、第三方參與等方面積累了經驗。初步形成了一套有效的跨域協調制度。

四、跨域治理的措施

中央在全省流域管理中起著監督和引導的作用。主要治理機構主要由地方政府部門如水利部門、環境保護局等共同主持。

不同于省級政府的“一概治理”，跨域統一治理的新型模式中地方政府能夠獲得更多的自治權和選擇權。在各省的利益驅使下，省級政府部門率先協調城市。縣級政府充分發揮自身優勢，流域內政府更傾向于同級之間的協調，確保實現長遠協作，共同行動。為此，我們要以黨和政府領導班子的領導體制為基本原則，親自抓、全面負責。逐步將地方制定的水環境質量指標和污染總量控制指標劃分為市、縣，實行河長制以及街長負責制。同時，重視各部門分工，綜合運用法律、經濟、網絡技術手段。確保實現行政區內流域治理目標。中央政府應當促使地方政府多部門間合作，聯合監管和檢測部門，讓民間企業和第三方非營利團體參與到跨域治理當中來，調動各方積極性。