欠發達地區社區居家養老模式探析及發展困境
——以甘肅省L市為例

(廣東工業大學 廣東 廣州 510090)

目前，人口老齡化及養老問題已經上升為全球性議題，并被世界各國納入到國家發展戰略之中，成為各國政府不可回避且亟待解決的重要議題。作為世界人口大國，中國的人口老齡化問題日益凸顯，人口高齡化、空巢化老年人不斷增多。然而，隨著21世紀中國經濟的發展和城鎮化進程的加快，傳統養老模式遭遇前所未有的挑戰，老年人對社會服務的需求越來越突出，為適應這些新變化，城鎮社區居家養老模式應運而生，并成為解決養老服務難題的一個重要途徑。

一、當前中國傳統養老模式的局限性

家庭養老和機構養老是中國最主要的兩種傳統養老服務方式，長期以來在解決中國養老問題過程中發揮了重要的作用，但受到社會進步及人們養老觀念轉變等諸多因素的影響，其也慢慢衍生出現實局限性。

(一)家庭養老模式的局限性

家庭養老在中國是一種既古老又傳統的養老方式，直到1990年代，一直被視為一種最重要的養老模式。在現代化因素的影響下，傳統家庭式的養老方式正在經歷一場前所未有的變革:一是家庭養老的內容和形式出現了分離。隨著人們觀念的變化，人們逐漸認識到，在家養老不一定單純局限于家庭養老。二是家庭養老功能逐漸弱化。自1970年代以來，中國實行計劃生育政策，一戶家庭只生育一個孩子，產生了大量“獨生子女家庭”。與此同時，隨著生活水平的提高，人均壽命也不斷增高，獨生子女家庭普遍出現4-2-1型家庭結構，即四個老人、兩個子女及子女的一個孩子。這種家庭結構致使獨生子女面臨著生兒育女與照顧雙方父母的雙重重任，負擔沉重。在當代中國家庭結構中，代際居住方式也出現明顯變化，即從傳統共居轉向現代式的分居，從而造成老人空巢家庭日益增多，進一步減弱了家庭養老的功能和效果。三是隨著現代社會結構的變化，子女不同程度地陷入了某種角色沖突，即職業角色和家庭角色的沖突。這種角色沖突和矛盾，往往使子女無暇顧家庭及兩方老人。四是老年人健康狀況不容樂觀，老年階段多為疾病高發期，患病率較高，對長期性和專業性護理服務需求日益增強，而家庭本身往往對此力所不逮。在這些因素的沖擊下，家庭養老功能逐漸減弱，單純家庭養老也不符合現代社會發展的現實需求。

(二)機構養老模式的局限性

機構養老模式具有一定的規模優勢和整體效應，它通常以適度集中的方式來實現養老資源的優化配置，從而減輕家庭養老的負擔。但中國機構養老卻存在諸多問題，主要表現為收費偏高，養老設施發展滯后，服務類型不夠細化，而且遠離老年人熟悉的生活環境，致使老人大都缺乏“家”的感覺。其實，養老不僅需要物質層面的贍養，更需要精神層面的慰藉，老年人的親情需求，是其他任何機構無法代替的。

二、居家養老模式的現實可行性

2010年的第6次全國人口普查顯示，甘肅省L市60歲以上老年人口59萬，占人口總數的12.3%，其中80歲以上老年人口6.2萬，占老年人口總數9.34%，的根據國際標準，L市已經進入了老齡化社會的行列面對快速到來的老齡社會應對措施的研究和探索迫在眉睫[1]。中國社會學家費孝通先生曾經指出，西方現代社會與中國社會的養老模式存在著很大的區別，西方現代社會是“接力”式的養老方式，而中國社會是“反哺”式的養老方式。但是不能忽視的事實是當前中國的“反哺”式養老方式遇到了挑戰：第一，反哺式養老是建立在小農經濟基礎上的，但是隨著中國由農業社會向工業社會的轉型，小農經濟逐漸解體，反哺式養老逐漸缺少了經濟基礎；第二，由于計劃生育政策的實施，中國“四二一”式的家庭結構類型越來越多，家庭養老負擔愈來愈重，再加上人口流動的加劇、孝文化的缺失等因素，反哺式養老面臨現實困境，傳統的家庭養老功能弱化。

面對傳統養老模式困境，L市政府從本地實際出發，在城市社區大力發展居家養老。重點發揮社區的引導作用，加強居家養老的基礎設施建設，創造良好的生活環境，具備為老年人提供優質養老服務的基本條件；重視居家養老服務機構的建設，逐步建立老年人活動室、老年大學、老人閱覽室和老人健身房等服務機構；引導社會力量投資社會養老事業，鼓勵民間資本投入居家養老服務，為居住在社區的老人提供家政服務員，并進行相應補貼，將社區互助與提供有償服務結合起來；創新居家養老服務模式，加強社區養老服務業中的信息化建設，發揮信息化服務平臺作用，逐步拓展居家養老的服務內容。力爭使居家養老模式由市區向縣城推進，城市向農村延伸，全市基本建立城鄉居家養老服務網絡，使90%的老年人實現居家養老，逐步建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，實現城市居民的老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂。

但從整體上說，當前L市的居家養老服務還處在較為初級階段，根據筆者對甘肅省L市居家養老服務的研究發現當前西部欠發達城市L市的居家養老模式還存在著許多發展障礙，居家養老的實際狀況與國家的總體改革發展要求不相符，與L市人口老齡化發展趨勢不相適應，與老年人口提高生活質量的要求還有很大的距離。

三、L市居家養老模式的發展困境分析

(一)居家養老服務硬件條件欠缺

1.服務設施建設不能適應日常工作需要

從居家養老服務場地的角度分析，隨著近些年來城市化的加速，城市的土地成了稀缺資源，地價越來越高。L市城市建設發展較快，特別是在城市的老城區，大都為寸土寸金的黃金地段。根據筆者的走訪調查，不少社區都有開辦老年食堂、老年課堂、托老所等固定居家養老服務項目的打算或意向，但是地盤太緊張，房租又太貴，苦于場地的限制，難以具備足夠的空間拓展定點居家養老服務項目。因而當前許多社區只是利用社區活動室、社區圖書資料室甚至是擠占一下社區辦公室的空間向老年人提供一些電視、圖書、棋牌等休閑娛樂項目。社區領導雖然一直給市政府打報告反映場地的問題，但都是沒有相應的解決方案。場地的缺乏是制約社區居家養老服務工作深入開展的重要因素。從居家養老服務設施設備來看，讓老年人休憩的涼亭等必要設施都無法提供老年服務設施的不健全，難以對老年人形成吸引力，影響了居家養老服務中心的有效性。

2.社區服務人員專業知識匱乏，志愿服務隊伍有待完善

L市社區居家養老服務人員的專業性普遍不強，專業服務人員大多為城市下崗工人及農村進城務工人員，還有一部分低齡老年人，大都從未受過專門的專業化知識和技能訓練，缺乏必要的專業服務技能和專業素養。而一些經過專業培訓的專職服務人員往往因待遇差而不愿意長期從事城鎮居家養老服務工作。同時，其他社會力量對此參與較少，即使參與其中也呈現出偶然性、隨意性、分散性等特點，沒有構成一種持續、常態化的社會行為。

3.開展居家養老服務的財政預算和資金投入不足

當前L市的居家養老服務完全是政府推動的，居家養老服務的資金主要是政府的財政撥款，其次是社區服務所得的部分收入，社會捐款很少。作為西部欠發達地區的L市，地方基層財力有限，特別是作為提供具體服務的社區經費更為欠缺。按照市政府的財政劃撥標準，每年劃撥社區3萬元用于社區服務建設，但是面對人口數量激增的老年人，資金缺口是很大的。資金來源單一、資金缺口大，導致許多適宜老年人的服務項目都難以開展。居家養老服務中心大多只能圍繞個別有安全隱患的困難老年人而開展一些防范性的保障服務，無力開展旨在提高和改善社區老年人生活質量的多樣化、個性化服務活動。

(二)居家養老服務軟件體系存在較多問題

1.政府的政策支持力度不夠，很多優惠措施難以落實

居家養老服務是一項公益性事業，具有很強的社會福利性質，沒有政府的大力支持，僅僅靠市場機制運行是難以持久開展下去的。一方面雖然政府頒布了有關居家養老的文件政策，但是當前缺少推進居家養老服務的政府配套措施，政策的操作性差。當前一些居家養老服務中心的資金經常不能按時到位，另外，由于當前居家養老的行政化色彩濃，社會參與度低，對社會團體培育、發展、專職崗位人員配備方面政府缺乏關注，對社會團體參與居家養老服務的各項優惠措施和政策支持都難以落實。

2.傳統社會觀念對居家養老發展存在制約

從老人的角度看，“養兒防老”是中國人幾千年來的一貫傳統，作為一種文化體系，家庭養老具有一定的穩定性，對社會化養老還有很多的疑慮。一方面是由于老年人傳統的“重積累、輕消費，重子孫，輕自身，重物質生存、輕精神享受”消費觀念導致自費購買所需養老服務的意識還沒有建立；另一方面一些居家老人長期脫離社會，再加上社會上欺騙行為增加，造成老人對社會產生了很強的不信任感，對居家養老的上門服務多有顧慮，甚至不愿意接受居家養老服務。從居家養老服務人員的角度分析，受傳統世俗觀念影響，服侍老年人是臟累、低人一等的工作，根據筆者對居家養老服務人員的調查，居家養老服務人員對本行業缺乏認同感，不是被逼無奈大多不愿意從事為老服務工作，一些下崗人員寧愿待業也不應聘居家養老服務工作。從政府的角度，對居家養老服務的宣傳也不到位，制約了居家養老服務的發展。

3.居家養老市場運作機制尚未形成

由于我國居家養老服務還處于探索階段，近年來居家養老服務主要是由政府扶持推動的，無論是服務設施建設、服務機構建設、機制制定等宏觀方面，還是具體的人員配備、服務項目開展等微觀方面都是由政府來完成[2]。這種行政主導的居家養老模式在短期內效果明顯，但是從長遠的角度不可避免會出現資金緊張、服務內容單一、政府責任錯位、社會參與度低等不良后果，最終影響居家養老的深入與可持續發展。隨著老齡化趨勢的發展，政府的養老壓力也會越來越嚴重，未來的居家養老不能由政府完全包辦，必須調動社會各方面的力量共同參與。在市場經濟條件下，社會服務機構作為自負盈虧的經濟體，開展居家養老服務必然要獲得經濟利益，因而按照市場原則在一定程度上朝商業化發展是居家養老的未來出路。

四、解決社區居家養老問題的對策

(一)建構以政府為主導的社會、家庭和個人協調聯動的社區居家養老體系

目前，中國城鎮社區居家養老服務基本上采取政府主導、社會力量為補充的綜合性養老模式。有學者指出:“在社區居家養老服務過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括地方政府、各種社區組織、非政府機構以及公民個人在內的多個決策中心。通過他們之間的協商合作，形成一種主體多元的社區治理體系，共同參與社區居家養老服務。[3]”由政府主導社區居家養老服務，可以有效發揮政府的宏觀調控作用，充分調動社會上的各種力量和資源，迅速形成社區居家養老服務所必需的物質基礎條件和組織制度保障，為社區居家養老服務的順利推進奠定堅實基礎。雖然政府主導社區居家養老服務具有明顯優勢，但政府主導并非意味著包攬社會居家養老的所有責任。目前，對政府承擔城鎮社區居家養老服務主導責任還存在一定誤區，政府部門在其中承擔了許多不便承擔、不應承擔和不易承擔的責任，在一定程度上會造成政府責任的“越位”和“缺位”，即政府有時會超越其權責，有時又未能履行好應盡之責。這不僅削弱了社區居家養老自身的成長和發展，而且會阻礙社區居家養老服務的順利發展。因此，首要是明確政府的主導責任，使政府有效行使管理、規劃、推進、監督等宏觀調控職能，同時，大力發揮社會、家庭和個人的功能與作用。可以說，建構一種政府、社會、家庭和個人協調聯動的社區居家養老模式，既是城鎮社區居家養老服務發展的必然選擇，也是確保城鎮社區居家養老服務和諧發展的重要保證。

(二)建立一支專業人員與志愿者相結合的城鎮社區居家養老服務隊伍

社會養老體系的良性發展必然需要既具備社會工作、心理學等社會知識又具備老年保健、老年養生、康復等老年學知識的管理和服務人員[4]。但是由于傳統思想、工資待遇、發展空間、社會地位等原因，當前居家養老服務人員的文化程度較低，工作責任感差，專業素養缺乏，難以適應居家養老發展的需要。為了使社區養老服務更好地滿足不同層次的需求，需要引進社區居家養老服務的專業性人才[5]。同時，要為志愿者提供必要的專業技能培訓，從中選取和培養服務骨干，帶動志愿者服務隊伍逐漸走向專業化。具體來說，一方面，應對服務人員按不同的專業要求進行業務知識和專業技能的培訓，為社區培養高學歷、高素質、專業化的人才，同時從相關專業院校選用具有醫療護理、保健及相關管理知識的大中專畢業生充實城鎮社區居家養老服務專業人員隊伍，實施職業資格等級的聘用和考核制度，做到持證上崗，全面提高服務人員的專業化水平與綜合素質;另一方面，積極鼓勵兼職人員和志愿服務者參與社區居家養老服務，并對其進行規范化管理。通常情況下，志愿者服務具有無償性，故在服務隊伍的建立方面重點是鼓勵社區青年及在校大中專學生加入社區志愿者隊伍。

(三)建立居家養老服務效果的評價機制。

首先，建立老年人養老需求評估機制，保證政府的補貼資金真正用到老人身上，發揮資金的最大效益，避免項目不適合老人需求而導致的資源浪費；其次，要建立老年人服務質量評估機制，針對老年人的服務過程和效果進行質量評估，并且將質量評估的結果作為居家養老服務中心激勵機制的重要組成部分；最后，改變上級領導的檢查制度，建立第三方的評估機構。可以借鑒發達國家的經驗，鼓勵社會組織參與評估，逐步實現評估的職業性，力爭實現評估的公平和透明，增強評估的有效性和說服力。

目前，居家養老服務尚處于起步階段，居家養老將極大滿足老年人的養老需求，是解決老齡化問題有效方法。在今后的工作中，我們要大力發展居家養老，是養老問題得以有效解決，也使且欠發達地區的養老問題不再成為制約社會發展的因素之一。