淺論行政決策中的多元參與機制

(云南民族大學 云南 昆明 650000)

一、研究的背景及意義

政府在十八屆第三次會議中提出了要實現國家治理能力和治理體系現代化的總要求。按照治理理論的核心概念：其一，多主體、多中心意味著政府價值觀念應向民主化轉變；其二，這也對我國的行政體制改革提供了理念，這意味著政府組織權力控制、部門設置、人事制度等方面的變革。基層政府對上級政策的執行就是在這樣一種環境中來完成的。權力的大小、機構的精簡、制度的設計等行政改革，本身就意味著基層政府政策執行能力的大小。

學者周雪光教授指出基層政府“共謀行為”是在中性意義上使用的一個分析概念。這種現象在很多情況下是基層政府執行政策時所表現的靈活性和適應性,是制度創新的一個重要源泉。i盡管這些行為是政府所盡力要規避的，但這些行為的重復出現，往往是建立在當前的組織環境、權力環境和制度環境的基礎之上的，分析這些問題，對完善我國政策目標的有效實現，無疑具有重要的意義。

二、“共謀行為”的現象闡述

共謀行為在諸多學科有著不同的解釋，在行政學的視野下，“共謀行為”成為研究政府組織學尤其是基層政府行政行為的重要概念，沿用周雪光教授的定義：共謀現象的發生主要基于基層政府和上級政府之間的，采取合作、互通的方式，其目的在于應對來自上級的政策

法令和檢查監督，這種相互配合的互動過程，是一種中性的行為。

其中，最明顯的莫過于聯合應對監督考核的策略。有這么一個案例：

省市縣都組織檢查。當省里來檢查時,市、縣、鎮聯合起來對付省的檢查團;當市里來檢查時,縣鎮就聯合起來對付市里的檢查團。省里到縣里檢查時,事先不通知去哪個鎮或村。但是,實際上各地政府都聯合起來對付檢查團。省里來的時候,市里縣里就提前來打招呼:“你們那里的問題處理好……”檢查團到了縣里,各個鎮都得到通知,嚴陣以待。

這種上下級政府聯合起來應對上級政府檢查考核的現象，是普遍存在的。國內諸多媒體也十分關注并報道了這些現象，基層政府聯合起來針對上級政府的這種組織行為，是共謀行為的直接表現。除此之外，不僅僅是監督考核，其他行為也能反映出共謀行為的特征。例如，在煤礦安全事故中，基層政府明明了解事情，卻往往隱瞞信息，知情不報，再者如廈門px事件、江蘇啟東事件，政府官員濫用權力，一旦社會危機爆發，往往就能利用編織好的“朋友圈”和自身的權力“大事化小、小事化了”等等，都完全具備了“共謀現象”的行為特征。

三、產生共謀現象的組織基礎、制度基礎和權力特征

1.我國當前看科層化的行政體制為基層政府的“共謀行為”提供了組織基礎。誠如前文指出，當前我國行政體制的組織設計旨在“上傳下達，令行禁止”，這種科層化的設計往往為基層政府的共謀行為提供了活動的空間。一方面，科層制的設計盡管層層認為下包，結構等級嚴謹，但是，注入如組織中的政策執行過程往往與政策制定的目標和價值不在一套通道上，而是時斷時續的。這種環境下，在政策執行的過程中，基層政府與上級政府信息的不對稱，往往會產生偏離、扭曲決策目標和決策意圖的現象；除此之外，組織中的成員往往不是科層制結構中所設想的機械的執行任務的人，而是帶有個人主觀意識和情感色彩的，眾所周知，為提高政策和執行效率，我國當前行政組織內部實行的是“首長負責制”，不能排除他們把個人利益附加于政策執行的過程，諸多事例已經反映出這一點；一方面，無論是哪一級政府，其都是公共“組織”，組織本身就是政府“共謀”的載體。

2.制定的“軟化”與“硬化”為基層政府的共謀行為提供了制度環境。對于制度的“軟化”往往表現在于政府制定方案和制度文件中“相關”、“意見”和“建議”之中。誠然，基層政府面對實際政策問題的復雜性、多變性是政策制定者不能掌控的，這種條文的制定基于信息的不對稱和難以掌控的特征，往往賦予了基層政府執行靈活性的空間，與前文的“變通”

一樣，應辯證的看待這種靈活性，一方面，能為基層政府政策的執行減輕負擔，一方面，又為其“共謀現象”提供了空間；對于制度的“硬化”，則主要表現在監督考核后的激勵機制的設計上，例如；“精準扶貧”政策下“一票否決”的制定往往迫使下級政府不得不聯合起來，應對上級的各種考核。如果考核不達標，基層官員往往會承擔“連帶責任”，可能縣級政府和鄉一級政府官員的仕途會受到影響，這種情況下，基層政府不同層級的政府官員變饞了利益一致的行為特征，其任務目標不再是“扶貧”，而是“完成考核，保住仕途”，“共謀行為”便應運而生了。

3.權力的“上緊下松”現象為基層政府的共謀行為提供了權力基困境。這種“上緊下松”集中表現在權力集中與上層，基層政府政策執行賴以依存的權力缺失的現象。近年來，伴隨著我國“大部制”改革的進程，上級政府又將權力回收，致使基層政府內的不同組織不得不聯合起來以求“自保”。事實上，基于權力的集中化傾向下，用博弈的行為看，在現有的制度條件，基層政府往往會采取書面報告、聯合上書和準退出轉入執行博弈的策略，由此看見，在這種背景下，基層政府一直都有應對的策略，其中“聯合上書”、“執行博弈”都是“共謀行為”具體體現；除此之外，基于人事權力、財政資源權力的局限性，基層政府在政策執行的過程中也經常采取諸如“聯合其他部門”來協調資源或者采用朋友、老鄉、親戚等非正式關系來弱化這種權力集中的壓力型現狀。

綜上所述，盡管在當前對治理要求如火如荼的背景下，但基于對組織基礎、制定環境和權力困境的分析，不難發現，基層政府的“共謀行為”盡管自身存在著各種矛盾，但其始終有合法存在的基礎。雖然這種“共謀”現象在一定程度上能夠反應我國國家基層政府政策執行的行為邏輯，但也應辯證的看待這種現象，要深刻的剖析其中的復雜因素，以尋求基層政府治理能力和治理體系現代化的解決之道。