多中心治理視角下村改居社區的困境對策研究

(湖南大學 湖南 長沙 410082)

一、問題的提出

自20世紀70年代后期開始，受改革開放的影響，我國城市化進入快速發展的通道，常住人口城鎮化率由1978年末的17.92%增長到2017年的58.52%，年均提高1.04%。城市化是一個產業結構、地域空間、人口生活和行為方式由鄉村向城市全方位轉變的過程。一般來說，自發性的城市化的動力來源于市場，具有漸進性和內生性的特點。[1]但是在中國，受長期以來城鄉二元分割的影響及獨特的二元土地制度的作用，我國還存在著由國家政府力量主導的城市化模式。不同于自發性的城市化，由政府主導的城市化具有速成性和外源性的特點。而“村改居”社區正是第二種由行政力量主導的城市化進程中的產物，是農村在短期內受外生因素影響被強制消滅后應運而生的特殊社區類型。

我國的“村改居”工作開始于上世紀90年代，國家提出”社區建設“基層社會的發展主張。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》掀起了各類社區建設的熱潮。2003年，北京市石景山區的1.5萬郊區農民被整建制的全部登記為非農業戶口則標志著”村改居“工作在全國范圍內推廣開來。”村改居“社區不同于農村社區，其社區權力組織由村委會變更為居委會；治理方式上城市社區的治理理念和手段逐漸取代傳統的農村治理模式；社區成員構成上原本相對固定和熟悉的居民變為流動性大、異質性高的各類人員。對比可發現，”村改居“社區的發展事實上打破了某些體制障礙，推進了城市化的進程。但同時，這些改變的發生和”村改居“的推進所引發的社區單元矛盾也日益明顯，成為我們在新時期提高社區治理水平時不可忽視的問題。

綜上所述，“村改居”社區作為政府推動的快速城市化的產物，在物理特征上已具備城市社區的外殼，但內在仍保留著農村社區的印記。正是由于“村改居”社區本身的復雜性以及社區在轉型過程中觸及到的社會經濟結構、制度和利益分配模式的調整，居委會合法性、農民市民化、失地農民再就業、外來人員權益的保障等社會問題在“村改居”過程中接踵而至，使得“村改居”社區的治理面臨多重困境。基于以上背景，本文希望通過多中心治理理論對現階段“村改居”社區的管理現狀和治理困境進行解釋和分析，并希望通過新的治理理念和治理路徑打破僵局，實現政府、社區各類組織和居民之間的良性互動，并最終推動基層社區建設。

二、村改居社區的特征考察

我國學界對于“村改居”社區的定義較為一致，基本是從制度變遷的角度出發，認為“村改居”社區就是通過變農村戶口為城市戶口，撤銷原農村村民委員會，改建城市居民委員會而形成的社區。但是對“村改居”社區地域范圍和區位的界定上學者們有不同的看法，有人認為“村改居”社區專指位于城區，在城市化進程中逐漸被城市設施包圍的“城中村”，有的則將“村改居”社區限定在城市邊緣區域，還有人認為“村改居”社區是指在城鄉結合部開展“撤村設居”工作的社區，當然也有學者支持以上三種情形的社區均屬于“村改居”社區。本文認為“城中村”、“城郊結合部改制”和農村“撤村設居”只是不同的空間形態，其本質上都屬于“村改居”社區。

在此要明確的是，農村社區在過渡到”村改居“社區時，在法律意義上是屬于城市社區的。但此時的”村改居“社區既不同于人口密度小、血緣地緣關系親密、人口結構簡單的農村社區，也不同于人口密度大、業緣關系緊密的城市社區，是有其自身特點的，不能用城市社區的治理模式對其進行簡單套用。

第一，空間形態的過渡化。”村改居“社區大多數位于城市邊緣地帶，隨著

城市的擴張，大量農業用地被征后用于工業建設和商業開發，村莊環境逐漸向城市靠近。但由于城鄉結合部的規劃滯后，這些具備城市特征的建筑設施往往是與農民分散的宅基地交錯存在的，社區整體環境變得斷裂且雜亂，形成了”亦城亦鄉“的過渡性地域空間景貌。

第二，人口結構的復雜化。”村改居“社區的人口結構有別于原農村社區單

一的人口結構，除了村落的原住民外，社區還涌入了大量外來流動人口。這些外來人口大多是被”村改居“社區所具備的空間福利所吸引，較低的房價、租金和生活成本甚至使得部分”村改居“社區的人口在數量上出現原住民與外來人口嚴重倒掛的現象。除此之外，社區租戶多是外來務工人員和商販，對社區本身歸屬感不強，這加劇了社區人口結構在復雜化基礎上的高流動性。

第三，生活場域的二元化。生活場域是指社區成員按照特定邏輯要求建立的

社會空間，其二元化主要體現在管理方式和生活方式上。“村改居”社區在由其前身農村社區轉型的過程中，管理方式上已向城市社區看齊，建立起居民委員會，然而在運行過程中會發現大部分居委會成員是由原村委會干部組成的，他們在管理理念和手段上仍保留著強烈地農村社區印記。在農村社區中，村領導和鄉村精英的權威在協調和處理公共事務上發揮著不可小覷的作用，這種傳統權威的影響在“村改居”社區形成后、在外來人口重構社會關系的挑戰前依然得以保存并在對原村落共同體的治理中暢行。在生活方式上，原本封閉、同質性高的社區變得開放、復雜，外來人口的入住改變了原社區內以親緣、地緣為紐帶而維持的社會關系網絡。[2]村落原住民與外來人口認識卻不熟悉，不同人群間的交流存在壁壘，整個社區正如滕尼斯所描繪的從“共同體”走向“社會”，由原本相互信賴、守望相助的”熟人社會“變為開放而生疏的”半熟人社會“。

三、“村改居”社區治理的主要內容

“村改居”社區在地域空間、人口結構和生活場域上的復雜性，理所當然的會導致其社區治理任務十分艱巨。根據對多地關于推進“村改居”工作方案的梳理，可以將工作內容歸納為三類：一是基層組織建設，撤銷原有的村民管理機構村民委員會，建立社區居民委員會，改變以政府為單一權力中心的治理方式，大力發展社區內組織，推進多元主體協同共治；二是村民市民化，順利將原社區農民轉換為城市居民身份，并使”農轉非“居民在就業、公共服務、社會保障和醫療保障等方面享受與城市居民的同等待遇，實現身份和生活上真正的市民化；三是集體經濟轉型改制，第一步是推進農村集體經濟組織產權制度改革，對原農村社區的集體資產開展清產核資和確權登記工作，第二是推動集體經濟股份合作制改革，將集體資產折股量化到人頭或戶，成立股份經濟合作社或合作聯社，讓居民成為公司股東，實現集體資產保值增值。

四、多中心治理理論與“村改居”社區治理的契合

“村改居”社區空間環境復雜、人口類型多樣、居民需求呈現多元化特征，而政府作為社區治理唯一中心，其行動的滯后性會使得日漸增多的社區發展需要無法被及時有效地回應，這極易導致社區矛盾累積并激化。想要實現最大程度滿足居民利益、維護社區發展的目標，多元共治是一條具有可行性的道路，多中心治理理論對“村改居”社區建設有著重要的現實意義。

第一，打破了政府對社區治理權力的壟斷。多中心治理為“村改居”社區提供了多元的治理主體，打破了以政府為主的單中心的權力格局，使得社區居委會、社會組織、業主委員會等其他主體得以共同管理社區事務，從而避免政府權力壟斷。此外，各主體的政治認同得到相互承認即法權被確認，可為合作共治創造良好的信任范圍。

第二，減少了搭便車的現象。公共經濟學認為，由于“搭便車”行為的存在，單純依賴市場提供公共產品往往難以滿足社區居民需要，基于這樣的邏輯，由政府來補充提供公共產品和公共服務是社會的必然選擇。然而，由于政府官員難以避免的“理性經濟人”色彩和公共產品供給本身的外部性效應，由政府供給公共產品同樣會造成公共產品供給不足或過量。而多中心治理則使用多維度、多樣化的治理工具，將外部效應轉化為治理內部化，從而提高了公共產品供給的質效。[3]同時，多個參與者之間的競爭機制，又有利于促使公共產品生產者或提供者降低成本、提高質量和服務。

第三，提高了決策的民主性和有效性。多中心治理模式強調決策中心的下移，鼓勵基層組織和公眾參與，強調多角度多層次展幵決策與控制。與傳統的以控制和命令手段為主的“單中心”強制性治理方式不同，社區多中心治理強調民主協商、對話與合作、平等互惠。實現政府、市場與社會等多元主體的互動，使多元主體在競爭與合作、沖突與協調過程中共同管理社區公共事務，使社區居民的自治觀念、歸屬感與參與意識不斷增強，這將大大提高公共決策的民主性和有效性。

五、村改居社區多中心治理面臨的困境——以MY社區為例

(一)MY社區基本概況

(1)社區地理狀況與居民結構。MY社區地處株洲市荷塘區茨菇塘街道，社區面積為面積為0.8平方公里。MY社區在1982年因人平耕地面積不足3分地，根據株洲市政府的部署安排而采取了社會轉城，由MY大隊轉換成了MY居委會，將6個原村民組劃分為4個村；目前轄區總戶數3726戶，總人數8479人，其中常住戶數1197戶，常住人口3714人，其中原住民人口869人，暫住人口4765人。

(2)社區經濟狀況。MY社區沒有設立集體經濟組織，只有門店及場地出租，每年的收入約8萬多元。在整治社區范圍及河港堤壩環境方面，每年要投入3-4萬元，辦公樓水電費每年1萬多元，居民受災救助、扶貧幫困救助、節假日走訪慰問困難家庭等每年2-3萬元。總體看來，社區本身經濟水平較差，自身能為社區公共服務供給提供的資金保障十分有限。但由于MY社區位于城區，轄區內的駐區單位有株洲市天成聯運公司、亞和國際家居廣場有限公司、金豐實業有限公司、株洲市再生資源有限公司等中型企業，社區居民在轄區范圍的就業情況較好，居民的收入水平較部分城鄉結合部區域的“村改居”社區居民更高。

(3)各類組織概況。①黨組織概況。MY社區黨組織共有黨員41名，黨總支設書記1人，副書記2人，委員5人。黨總支下設三個黨小組，各黨小組選配小組長、指導員、記錄員各一名。為加強社區黨組織的自身建設，提供黨組織資源整合、組織動員的水平，社區黨支部每年初與每名黨員簽訂“黨員積分制考核合同”，把黨員的日常行為、學習記錄等納入到考核內容。同時，與黨小組長、黨小組記錄員簽訂“工作考核責任書”；推進無職黨員設崗定責，社區現有20多名無職黨員和入黨積極分子義務上崗，組成了一個為民服務的紅色隊伍。②居民自治組織概況。MY社區的居民委員會共有成員5名，其中主任和副主任各1名，委員3名。除此之外，MY社區通過無記名投票的方式，選舉產生社區居務、財務監督小組，堅持每季度審計一次社區財務工作和各居務工作落實情況，并將審計結果上墻公示，堅持了每年二次以上向居民代表大會報告工作，接受居民代表的監促。③社會組織概況。整個荷塘區實行“三區聯動”機制，以政府購買服務為牽引，以社區為平臺，以社會組織為載體，以社會工作者為骨干，以滿足居民需求為導向，通過社會組織引入專業資源和社會力量，提供專業化、有針對性的服務。MY社區對接的社會組織是：慈燈之光，讓失獨家庭走出心里陰霾，相互扶持；頤寧園養老服務，讓無人照顧看護的精神病人有了療養之家；三和社工“斷翼天使”，讓殘疾人充滿了幸福感和自信心及歸屬感。

(4)社區綜合配套與社會保障狀況。總體來看，MY社區的基礎設施配備不齊，而已有的設施早已無法滿足需要。社區現有志愿者服務、電子閱覽室、調解室、衛計室等公共服務場所，轄區范圍內還有一所小學、一所幼兒園、一所養老院及一座大型農貿市場。雖然社區內有足夠的場地，但苦于資金短缺，社區內至今沒有一個供居民文化娛樂、健身運動的活動廣場，且MY社區作為老舊“村改居”社區，社區道路窄，停車亂象頻現，卻無力建設停車場。在社會保障方面，MY社區參加城鄉養老保險人數在500人左右，社區居民的醫療保險多以城鄉醫療保險為主，少數在單位就業的人員參加城鎮職工醫療保險。

(二)MY社區多中心治理面臨的困境

(1)治理主體多元不足。MY社區治理主體多元不足主要體現在社區泛行政化和社區主體架構不全兩個方面。據MY社區工作人員介紹，社區由于集體經濟實力較弱，所掌控的資源比較有限，而“村改居”后社區治理面臨的問題卻更加棘手，因此需要從上級政府手中爭取更多的資源，于是社區不可避免地對區政府和街道辦產生了嚴重的依賴。而街道辦事處又憑借其所掌握的政治、經濟資源將許多行政事務下壓給社區居委會，MY社區居委會和基層政府之間形成了事實上的上下級關系，社區居委會的自治地位嚴重虛化。通過查看MY社區工作臺賬發現，社區平均每月要參加十余次區政府或街道各部門召集的會議；每年要完成市、區、街道布置的治安、衛生、社會保障、城市管理等經常性任務百余項，還要定期接受街道辦事處的考核。由于MY社區工作人員的薪酬由街道辦事處發放，因此社區完成上級行政工作的結果直接關系到居民委員會工作人員切實的職務和經濟利益，這使得社區工作者陷入到繁雜的行政事務之中。

目前MY社區的治理主體包括基層政府、社區黨組織、社區自治組織和社區社會組織，但社會組織在社區的發展空間明顯受限。盡管MY社區通過政府對接了三個社會組織為社區提供公益及養老類型的服務，但社區內部由居民自發組織形成的社會組織只有3個，分別為社區廣場舞隊、社區棋牌聯盟和醴陵同鄉會，專業性低及數量較少使得MY社區社會組織難以補充政府在公共服務提供方面的缺陷。除此之外，MY社區的主體架構中還缺少了物業公司和業主委員會這兩個組織，其中物業公司為服務類組織，能夠為社區居民提供常規性的公共服務和針對性的專業服務；業主委員會則作為社區自治組織的一種，可以強化社區居民的維權能力。社區主體架構的不完整及社區的泛行政化使得MY社區形成以地方政府、政府派出機構、社區居委會為治理主體的格局，在治理主體上呈現出以行政權力為中心的一元化特征。

(2)治理主體間關系不順。上文提到MY社區在治理主體上呈現一元化特征，而在這一特征下不難發現，社區居委會和基層政府(街道辦事處)之間的關系不順。根據《居民委員會組織法》中的規定，街道辦事處與居民委員會之間應該是指導與被指導的關系，二者之間的組織關系是平等的，不存在一方管理另一方的關系。但在現實中，街道辦事處的工作范圍在很大程度上把居委會變成了基層政府的“腿”。原定義為自治組織的居委會角色變成了一個政治性的政府組織，街道辦事處與社區居委會形成了事實上的行政上下級關系。

此外，MY社區不同治理機構人員交叉任職的現象十分突出，MY社區黨總支書記同時擔任了社區居委會主任一職，社區居委會的3名委員有2名同時在社區黨組織內任職，社區黨組織與社區居委會實際上是“兩塊牌子，一套人馬”，二者之間職責不明，權限不分，黨組織在社區財務工作和社區維穩綜治事務上擁有了不屬于自身組織的決策權，社區黨組織在管理上的越位使得居委會與其之間的平等關系變得模糊不清，居民委員會在某種意義上成了黨支部的執行機構。

(3)治理工具單一。在多中心治理視野下，政府治理社區公共事務的手段除了管制，更多的應是服務和協商；而在公共產品供給和公共服務提供方面，政府也有責任運用多樣的工具如合同外包、購買服務等來提高服務效率。現實中，MY社區存在流動人口較多，對社區的歸屬感和參與意識不強，原住居民素質不高和基礎設施薄弱等問題，面臨著如此復雜的社區困境，基層政府首先保證的就是社區維穩工作，這使得政府多采用管制手段處理社區公共事務。通過查閱MY社歷年區的財務工作總結發現，在社區建設資金較為短缺的情況下，MY社區每年都堅持將一筆不小的資金預算劃撥給社區維穩工作，因為維穩就是社區考核中的“硬指標”。在MY社區的2018年度工作報告中，他們是這樣向上級政府匯報的：“我社區按照鎮黨委、政府的綜合治理工作部署，加大宣傳力度，在十九大維穩特護期間，個別同志到省，未出現購買進京火車票情況。積極處理居民上訪矛盾糾紛，積極做好民事調解工作，切實把矛盾控制在萌芽狀態，全年未發生群體性上訪事件。”不難看出，基層政府“習慣性”地依靠強制性的行政手段來實現對社區公共事務控制，協商不足，服務意識較為薄弱。

MY社區在1982年即開始進行“村改居”社區轉型，現已歸入株洲市城市社區編制，社區內的市政基礎設施，如道路、路燈、水電、環境等應納入市政統一管理范疇，經費由政府公共財政解決。然而，基層政府在治理社區時有自己的偏好，且政府對轉型社區有種天然的“歧視”，轉型社區公共服務資金的撥付及公共設施的建設均不如一貫以來的城市社區。在政府高度集中的資金安排、市場機制引入的缺乏和MY社區對基層政府財政的依賴這三者的作用下，MY社區公共基礎設施建設陷入有計劃無資金的無限期等待中。

(三)MY社區多中心治理困境產生的原因

MY社區于1982年進行“村改居”社區轉型，當時的地方政府對社會的管理處在一個權力高度集中的全能政府模式中。在全能政府模式下，政府運用權威，將行政權力滲入社會基礎單位發展的全過程，無論是大小組織或居民委員會，其發展計劃的制訂，建設經費的提供，社區資源的組織、開發建設等都由政府直接參與。在政府對社區的嚴密控制下，出于維穩的需求，社區內部由居民自發結成的公益類、互助類組織被排斥到“村改居”社區治理主體之外，社區居委會也淪為政府控制社區的中介工具，這直接導致了社區治理主體的多元不足。可以說，政府在社區治理理念上的滯后是MY社區單中心治理模式形成的重要原因。

除了政府陳舊治理理念的影響，在社區治理中路徑依賴的存在也使得MY社區的單中心治理模式得以持續。路徑依賴的基本內涵是：一旦一項制度安排得到了最初的選擇，由該制度安排所設定的框架或模式將被延續下去，除非有足夠的力量克服最初形成的慣性。[4]盡管隨著管理理念的更新和經濟體制的轉軌，政府開始由“劃槳者”變為“掌舵者”，政府行政職能從“全能”轉向“有限”，但由于路徑依賴帶來的制度慣性卻使得MY社區仍然維持著傳統的街居體系管理體制，這種區—街道—居委會的層級管理的基層社會控制網絡則有助于市、區、街道將行政權力逐級下滲到社區居委會，實現政府控制基層社會的目的。從這一層面上說，MY社區單中心治理模式的形成也受到了政府初始時期設計的“單位制”為主、“街居制”為輔的制度安排的影響，顯示出了對初始制度的路徑依賴。

六、村改居社區多中心治理的路徑選擇

(一)完善社區組織架構

“村改居”社區是國家主導的行政城市化的產物，“村改居”社區的建設在最初自然也是由政府推動進行并主導的。長時間以來，地方政府及其派出機構將社區納入自身的管理范圍，將行政控制下滲至社區工作的方方面面，實際上壟斷了社區公共事務管理的權力，極大影響了社區治理的效率與質量。多中心治理下的“村改居”社區治理首先要改變的就是社區治理主體單一的現狀，并通過引入多元化的治理主體為構建社區完整的組織架構。首先，要強化制度建設，形成多元治理格局，通過設置社區服務中心，統籌政府職能部門在社區的公共行政服務工作，居委會則回歸自治組織，在組織社區居民開展各類活動，提供相關服務等方面起到作用，逐漸形成政府職能部門、街道辦事處、社區組織、社區居民等多元主體參與的基層治理格局。其次，明確各社區組織功能定位，形成“參與式”的治理模式，清晰管理理念，形成以社區黨組織為領導核心、社區自治組織為主體機構、社區服務的公共組織為服務平臺、社區集體經濟組織為支撐，社區群團組織為輔助和社區社會組織為補充的組織體系。[5]

(二)理順主體權責關系

首先，通過“政經分離”理順集體經濟組織與居委會的關系。就職責和功能來看，社區的主要功能是提供公共服務，不是發展經濟，將股份合作公司與社區居委會分離，是“村改居”理順社區發展的必然趨勢。社區必須改變居委會與集體經濟組織“兩塊牌子，一套人馬”的現象，通過管理人員的分離解綁集體經濟組組，減少集體經濟組織的所承擔的社會職能。其次，通過“政社分離”進一步理順居委會與基層政府機關的關系。要明確規定社區居委會的工作職責和權限，嚴厲禁止行政部門隨意將本職工作轉交社區居委會辦理，同時要減少一些不必要的社區證明，讓社區從繁重的行政事務中擺脫出來，把更多的精力用在為社區居民提供公共服務上來；對于那些確需社區組織參與處理的行政事務，要嚴格按照費隨事轉的原則，及時進行經費劃撥。除外，由于“村改居”社區的機構往往具有多重身份，居委會、村委會和集體經濟董事會等的職責權限一定要劃分清楚，這樣才不會造成管理工作上的混亂。

(三)健全社區監督機制

健全的監督機制可以起到規范“村改居”社區多元治理主體行為、促進多中心力量有序運行的作用。“村改居”社區的應然監督主體包括社區黨組織、社區居民代表大會、社區社會組織、共建單位、轄區企業和社區居民等。其中，社區黨組織應該充分發揮身的領導作用，成立專門的紀律檢查小組，對社區居委會的活動實施監督，以保障社區居民所賦予社區居委會的權利得到正確合理的使用；社區居民代表大會作為社區的最高權力機關，擁有對社區居委會工作開展情況的評議權，有權制止任何危及社區居民利益的行為；社區社會組織作為社區服務的重要提供主體，是居民利益倡導者，也應當擁有對社區公務的監督權；共建單位與社區管理組織作為社區建設工作的合作者，兩者在共同促進的同時也存在著相互監督的關系；轄區企業與“村改居”社區存在著密切的利益關聯，對社區管理組織權力的行使進行監督關乎其利益的實現；社區居民監督力量雖然分散，但卻是“村改居”社區最為重要的監督主體，他們是社區管理組織權力的賦予者，社區權力的運行直接關系到其切身利益的實現與否，因此，“村改居”社區居民需要利用自身監督所具有的分散性特點，充分發揮主動性，與其他監督主體積極配合，努力健全社區民主監督機制。