南京國民政府時期的監察制度

(新疆大學法學院 新疆 烏魯木齊 830000)

一、南京國民政府時期的監察制度立法內容

孫中山在1906年率先提出五權憲法的思想，“希望在中國實施的共和政治，是除立法、司法、行政三權外還有考選權和糾察權的五權分立的共和政治”加入中國古代科舉制中的考試權、古代糾察權。

五權憲法中所述五權屬于五個不同的部門，部門之間相互獨立、互不干涉、分工明確。在國家權力的職能分類上看，立法、行政及司法負責“治事”，考試、監察負責“治人”，真正意義上實現兩者間的互相監督的效能。1928年，南京國民政府依據《訓政綱領》和《中華民國國民組織法》正式將監察權設為憲法五權之一，確認具有中國特色的傳統監察體制，監察權為獨立的權力并有專門的監察機關——監察院來執掌。

1931年2月監察院正式成立，根據《國民政府組織法》，設監察院院長、副院長各一人；設監察委員19至29人，由監察委員來組織監察會議，監察院院長為會議主席。在此期間，國民政府還頒布了《監察委員保障法》，對監察委員的職位、言論、身體自由與安全予以充分保障。

訓政時期監察院之外還設置了派出監察機關。根據1933年國民政府修正公布之《監察組織法》第6條，在地方設立中央派出監察機關(監察行署)以巡回監察，“監察區及監察使巡回監察規程，有監察院定之”①。在1936年4月，南京國民政府頒布“監察使署組織條例”，在各個監察區設立監察使署。

“五五憲草”第90條中規定：“監察委員由各省、蒙古、西藏及僑居國外國民所選出之國民代表、各省二人、提請國民大會選舉之、其人選不以國民代表為限。”②在第91條中規定：“監察委員任期三年，連選連任”。③理由為參議院被賦予重任，在監督全國各地公務員時應當考慮地域因素，保證監察委員來自全國各地。

二、南京國民政府時期的監察機構

(一)南京國民政府時期監察機構的組成

1.中央監察機構——監察院。根據1928年公布《訓政綱領》、《國民政府組織法》，監察院為中央政府五院之一。在訓政時期，監察院作為中央政府主要機關之一，直接對國民大會負責，且與其他四院享有同等的權力，不受其他機關干涉。監察院機構部門與職員的職能如下：(1)院長、副院長。在《國民組織法》與“五五憲草”中均規定置院長、副院長各一名。院長的職權為“綜理全院院務”④主要職責包括：指揮監督、考核所屬機構工作，行政決策，主持監察院會議，協調內部關系等。副院長以協助院長處理院務為主。(2)監察委員的職權范圍包括：依法提出彈劾案、建議案、調查案、糾結案，受院長指派進行各項視察及專案調查、擔任監試監賑等，接受并核閱人民訴狀并簽擬辦法，依法審查彈劾案件。(3)秘書處掌理全院的一般事務，包括文書、收發、編制、保管方面的事項。秘書處置秘書長1人。(4)參事掌管事務較為簡單，主要負責撰擬、審核監察院法案及命令、整理編輯監察院法規以及處理院長交辦的事項。

2.地方監察機構。監察院在地方行使監督權的方式主要有兩種：一是專門派駐地方行使權力的監察人員—監察使；二是在各區設置的派駐機構—監察行署。監察院對派駐地方的監察人員與機構進行垂直管理。地方監察體系在保持其自身獨立性的同時加強國民黨政府對地方事務的監督與控制。

(二)南京國民政府時期監察機構的職能

1928年，南京國民政府根據《訓政綱領》和《中華民國國民政府組織法》正式確定監察權為五權之一，且規定由監察院行使其監察權。監察院負責對國家機關官員的違法和失職行為的監督。主要職權有：

1.審計權。根據《國民政府組織法》、《監察院組織法》及《審計部組織法》的規定，監察院審計職權有：監察政府所述全國各機關預算執行；審核政府所屬全國各機關預算及決算；核定政府所屬全國各機關收入命令及支付命令；稽查政府所屬全國各機關財政上不法或不忠于職務行為。⑤

2.調查權。調查權，監察院在行使彈劾、同意、糾舉和審計等權力時，對官員的違法違規行為可以進行調查。《監察院組織法》第3條中規定：“監察院為行使職權，想各官署及其他公共機關查詢或者調查檔案冊籍，遇到疑問時，該主管人員應負責為詳實之答復。”

3.彈劾權。《國民政府組織法》第46條規定，監察院彈劾權的行使對象為政府官吏的違法與失職行為。⑥監察院有權對中央及地方公務人員、司法院和考試院工作人員、總統、副總統及其他公務人員的違法或失職行為而提出訴訟的權力。

4.同意權。《中華民國憲法》第79條規定，監察院同意權是，“司法院設院長、副院長各一人，由總統提名，經監察院同意任命之”。因此監察院獲得了同意權。除司法院正副院長之外，還有大法官、考試院正度院長和考試委員的任命，亦必須通過監察院同意后才能任命。

三、南京國民政府時期監察制度的特點

(一)監察制度之獨立性

在南京國民政府時期，關于監察權的爭論基本圍繞著監察體制的獨立性展開。孫中山主張監察權獨立的理由有二：“第一，是比較研究外國民主政治制度后的創見；第二，對于古代監察制度價值與理想性的肯定。”⑦防止官員腐敗、懲處、實現官僚體系透明化是從古代至今都十分重視的問題，與之相應，為此服務的監察體制存在時間更是可以追溯到中國古代社會。

(二)監察范圍之廣泛性

監察院在其職責范圍內的國家機關及工作人員均有監察權。監察院對公務員的違法失職行為有權進行調查并采取相應的措施。不論是中國古代監察體制的中央與地方的監察體制，還是南京國民政府時期監察院及派出機關，監察權之范圍從中央到地方均占據。

(三)局限性

由于處于社會動蕩不安的時期，南京國民政府時期的監察院僅發揮了有限的監督作用。一方面，監察院作為南京政府機構之一，必然受最高統治者支配，不能避免按照最高統治者的需求作出非常規的舉動。另一方面，當時實行一黨專政的治國方略，監察權難以獨立行使。獨立監察體制受到國民黨的影響，并無權限去處理高級官員的貪污賄賂行為。因此，南京國民政府時期制度的變化，對監察委體制的完善仍有一定參考價值。

【注釋】

①夏新華等.近代中國憲政歷程：史料薈萃.中國政法大學出版社,2004:860.

②立法院憲草草案宣傳委員會編.中華民國憲草說明書.正中書局,1940:59.

③立法院憲草草案宣傳委員會編.中華民國憲草說明書.正中書局,1940:59.

④1928年10月公布之《監察院組織法》第21條.中華監察大典(法律卷):829.

⑤孫學敏.南京政府監察權的形式及其評析.遼寧大學學報(哲學社會科學版),2005,6.

⑥謝振民編著,張知本校訂.中華民國立法史.中國政法大學出版社，2000.

⑦陳新民.中華民國憲法釋論.自刊,2001:713.