從立法規劃自身分析京津冀協同立法的意義與作用

(對外經濟貿易大學 北京 100029)

一、立法規劃制度論述

(一)立法規劃定義

立法程序分為四個階段：立法的準備程序；法律草案的提出和審議程序；法律草案的表決和法律的公布。而立法規劃(legislation programme)正是處于立法的準備程序，是一切程序的開始。具體指的是有立法權的主體，在一定的職權范圍內，為達到一定的目標，按照一定的原則和程序所編制的準備在一定時間內用以實施的關于立法工作的設想和部署，其主要任務和目的在于使立法工作有計劃、有步驟、有目的地進行，從而使立法工作科學化、系統化。關于立法規劃的性質，有學者認為“立法規劃屬于一種準法性質的規范性文件；它具有法的性質，但又不是完全意義上或典型意義上的法，而是特殊意義上的法，即‘準法’或‘半法’。同立法規劃的性質相適應，編制立法規劃的活動，是準立法活動。”而學界對此仍持有不同意見，陳光認為，“立法規劃不同于一般的規范性法文件，它只針對立法機關自身具有一定的約束力，并且它只是為立法機關設定了指引性的行為模式，立法機關可以根據現實及發展的需要等因素對立法規劃做出調整，而不必嚴格按照立法規劃之規定開展立法活動，即使立法機關未能在規劃設定的期限內完成某項立法，也不必承當相應的法律責任。”除此以外，學界還認為立法規劃屬于立法準備工作的重要部分，制定立法規劃是“為了提高立法質量，是立法工作安排更加科學、合理，做到立法決策同改革與發展決策相一致，保證立法活動有秩序地進行”

(二)立法規劃的意義和作用

1.立法規劃的意義

立法規劃產生的背景決定了立法規劃應當適應中國當時法律制度不完善、眾多領域急需有序制度構建的情形。為了追求立法的數量與效率，提出了立法規劃安排立法工作，國務院于1981年開始批準制定1982-1986年的經濟立法規劃開始，到1988年地方人大開始制定立法規劃，80年代以后的立法數量呈現出明顯的增長，全國人大及其常委會的立法數量是改革開放前的6倍，國務院的立法數量是改革開放前的12.49倍，國務院所屬的各部、委的立法數量是改革開放前的95.1倍，省一級的人民代表大會及其常委會的立法數量是改革開放前的933.24倍。立法規劃與立法計劃使得立法部門之間相互協調配合，充分的參與立法前的準備工作。有效地避免之前重復、分散的現象，極大的提高了立法效率。

立法規劃從宏觀的角度對社會等待解決的問題區分出輕重緩急有助于指明立法方向和任務，幫助立法者做好具體的立法工作，具有使得立法結構均衡，立法次序優化的積極意義。當下處于社會變革期間，改革需要立法先行，以立法作為引領，同時要求在2020年于重要領域和關鍵環節改革取得決定性成果，改革必須更加深入有重點的進行，通過編制立法規劃，使得立法主體與立法需求者對立法權的行使有較為明確的目標或預期。

2.立法規劃的作用

立法工作的目的是為區域的發展提供法律服務的，要根據現實和發展的需要來制定、修改和廢止相應的規范性文件，而這一切結果的先行行為就是立法規劃的制定，需要通過立法規劃來實現。

首先，在依法執政的今天，立法規劃是發展規劃必經之路。立法規劃往往都是一段時間內(1年、3年、5年)立法任務的體現，往后如果需要制定、修改、廢止、解釋、補充都需要圍繞立法規劃時所確立的立法項目、任務，甚至立法規劃時所確定的進程時間表展開。無論是立法規劃行為，還是立法規劃本身都對一定區域內的發展起著重要的指引作用。

其次，立法規劃作為立法工作的第一步，是政策法制化的媒介，促進國家、政黨的政策推行。政策的合法便是通過法律的武器使決策者的意志上升為國家意志。為了達到這一目標，國家與政黨需要確定相應的立法原則與行為準則，通過立法規劃使政策得以具體化、法典化。黨和政府對立法規劃的制定、對整個過程的把握是黨和政府對國家管理的體現。通過立法規劃將體現政策的立法項目進行安排，并促使立法部門盡快通過法律，積極推動國家的法制化進程。

最后，立法規劃的實施對中國特色社會主義法律體系的形成起到了積極作用。1978年，中共十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法制建設方針，再經過第七屆、第八屆全國人大常委會的立法規劃后，中國特設社會主義法律體系框架初步形成。第九屆又對立法規劃做出進一步改進，提出“年度有計劃、五年有規劃、長遠有綱要”的要求，制定了到任期結束的立法規劃目標，即中國特色社會主義法律體系的初步形成。截止2017年12月，近五年的立法規劃中，全國人大常委會新制定了25部法律，修改了127件次法律文件，立法規劃主要轉移到環境保護立法、深化改革等發方向。立法規劃不僅僅是立法機關立法工作的總體安排，也體現了國家戰略。

(三)立法規劃在我國國家立法和地方立法中的制定程序

1.國家層面

中央立法規劃的制定過程主要由制定準備、正式制定和實施調整的完整過程，具體分為五個階段：“(1)擬訂立法規劃初稿。向各有權提出法律案的機關征集立法項目建議，在調查研究的基礎上擬出立法規劃初稿。(2)征求意見和論證協商。征求全國人大常委會有關工作機構和全國人大各專門委員會辦事機構、專家學者、部分省市人大法制工作機構的意見。相關單位對立法項目是否列入立法規劃意見分歧較大的，組織各有關單位進行深入研究論證和協商。(3)形成立法規劃建議稿。立法規劃初稿經修改后，征求全國人大各專門委員會和工作委員會、國務院及有關部門、中央軍委有關部門、最高人民法院、最高人民檢察院的意見后形成立法規劃建議稿，向常委會領導匯報。并對有爭議的立法項目進行協調。(4)形成立法規劃草案。立法規劃建議稿經修改后，提交秘書長辦公會議討論通過。根據會議意見進行修改，形成立法規劃草案。同時征求黨外副委員長的意見。(5)報請中央批準。立法規劃草案由全國人大常委會黨組討論通過，報中央政治局常委會審批。立法規劃經中央批準后，以2003年中央14號文件的形式下發，同時印發全國人大常委會會議，并在《全國人民代表大會常務委員會公報》上刊登。”有權向全國人大常委會提出立法項目的主體具有固定性，一般包括全國人大各專門委員會、國務院有關部門、最高人民檢察員、最高人民法院、中央軍委有關部門、全國人大常委會工作機構等。

2.地方層面

地方立法規劃通常按照全國人大及其常委會有關立法規劃的做法，根據各地不同的立法程序規則有各自的特點。“由工作機構(辦公廳或法制辦公室)研究擬定，主任會議審議或同意后，印發常委會討論認可，也有的地方是由人大常委會直接審議并表決通過,”但具體地方立法規劃的編制大體有幾個步驟，首先應當由地方人大常委會在所轄行政區域內征集立法建議項目。接著，由各個有關提議主體向常委會提出立法建議項目。最后，由常委會法制辦公室擬定立法規劃建議草案。抽象歸納需要經過四個基本的環節：①確立目標和原則、②進行調查和論證、③編制規劃方案、④提請審查與批準。地方立法規劃要求堅持突出重點、堅持立改廢并舉、堅持體現地方特色、堅持與國家的立法規劃相銜接。

二、立法規劃對于京津冀立法的重要作用

(一)公共選擇理論的視角

如前所述，立法規劃作為立法活動的源頭具有基礎性的作用。托馬斯·戴伊在《理解公共政策》中指出“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案更為重要。”第一輪公共選擇便體現在立法規劃，由此再怎么強調立法規劃的重要性都不為過。京津冀三個地區具有其自身的特性，作為環首都地區，無論是政治、經濟、民生都應該具體問題具體分析，同時也存在相同的問題，例如大氣污染、水污染防治等跨區域性環境保護問題。伴隨著改革深化和社會分層的多元化的出現，京津冀區域不同的群體展現了不同的立法需求。而這些立法需求也需要一種理性、健康的方式反映，需要公共選擇純粹中立，長期的忽略公共的價值偏好與利益追求只會導致制度變遷的需求和制度變遷的滯后性矛盾逐漸聚合、加深。公共群體的意志在當下中國往往缺乏有效地影響立法決策的途徑。更多的是借助媒體發揮議程設置和議程引爆功能對立法活動產生壓力性影響。京津冀區域立法規劃的重視能夠更好地引導社會群體對立法工作的預測能力，立法主題本身具有抽象性、專業性的特征，面對問題往往需要人員具有一定的專業知識，而涉及這些問題的公眾觀點一旦形成更難改變。立法者作為代表的政策制定主體在公共市場所做出的決策具有公共產品屬性，因此一旦決策錯誤，成本將直接由整個社會來承擔，而決策者個人本身缺乏激勵付出時間、精力來達到正確的決策。需要對影響決策的信息進行還原和審查，投資信息提升決策質量，就必須借助立法規劃的立法評估，將立法評估作為立法程序中的強制性要求以確保立法者全方位考慮系統性后果，以此作為重塑其信息能力的制度激勵，在議程設置環節完善立法規劃中公眾參與制度，以構建制度化的立法需求傳遞渠道，使得京津冀立法能夠更加符合本區域內公眾的立法需求，從而緩解滯后性所帶來的矛盾。然而當前我國的實踐中，社會公眾無法有效的表達自己的立法需求，沒有辦法真正的對立法資源的部署和配置發揮“當家作主”的影響。

(二)博弈合作理論

博弈論作為經濟學上的名詞，越來越多的運用到社會管理、立法決策中去。博弈論指決策主體在發生相互作用時如何實現決策均衡的理論。每一個博弈中的人(對局人)都必須重視機會成本，為了實現自身的利益，在做出決策時考慮對方可能采取的行動方案，并且在承擔合作或不合作后果的基礎上，做出合理的行動決策。可以分為合作博弈與不合作博弈。而兩者核心區別就是參與者之間能否自發地形成具有約束力的協議，如果可以便稱為合作博弈。反之，則為非合作博弈。因此，合作博弈過程中，參與過程更加注重集體利益，要求決策的結果能夠實現利益分配的公平。地方性法規和地方規章分別是行政法中規定的由各省、自治區、直轄市和經國務院批準較大的市的人民代表大會及其常委會制定的。因此兩市一省三地在長期的立法過程中，積累了多種多樣的地方法規，不僅數量豐富，而且可能還存在部分效力上沖突與矛盾。而區域立法規劃的制定過程中，為了出臺有利于集體的法律，自發地形成約束各方的協議，各方之間在立法規劃過程中存在合作與博弈。例如，京津冀立法機關針對跨區域污染防治問題，三個區域不同的立法主體、行政主體、公眾等參與者之間互相協作協調，對是否納入法律調整的事項進行論證審查，在整個立法規劃過程中，通過立法主體各方參與者之間充分的信息交流與協商，建立有效的效用分配的立法規劃，追求集體利益與個體利益的平衡。除此以外，這種合作博弈還可以表現為京津冀三地通過有關的上位法、合作協議或省級協議結成聯盟，在立法方面共同合作爭取聯盟效用最大化，并在聯盟內部進行分配的博弈。立法規劃作為京津冀立法的先行者，以共同利益作為三方共同的追求與合作基礎，從立法工作的最初環節落實集體利益，才能更好地為京津冀立法質量的穩步提升帶來積極作用，同時有利于京津冀立法適應兩市一省發展，符合京津冀區域經濟一體化發展和打造首都經濟圈的“十三五”規劃。

(三)立法議程設置理論

立法規劃是立法議程設置的一個環節，立法議程設置是對立法工作的安排。立法議程設置理論要求法律應當更好地反映社會的發展，更好地協調社會關系，便要求立法活動應該在整體上起到引領與推動的作用。即立法應該更具有主動性、民主性。這也是基于我國現階段立法現狀的基礎上所提出的戰略性思考。立法規劃便是立法機關對立法活動主動性的體現，從1982年以來出臺的第一份關于經濟發展的五年規劃到近年來中央、地方出臺的立法規劃，有關規劃時間安排短則一年，長則五年。不僅使得社會公眾可以預見立法活動，而且也是調動各立法機關對立法活動的積極主動性得到提高。合理論證立法項目，而不是處于被動壓力性的立法，改變當前社會輿論倒逼立法機關立法的現狀。具有主動性、民主性的立法，才能提高立法質量和立法效果，也才能使得立法活動更具針對性、及時性、系統性。立法議程設置具有前瞻性、先導性，再加上對社會發展強調法律引領的觀念，無疑立法對社會發展所起到的作用越來越大。京津冀地區的發展必須依賴立法先行，還離不開公眾參與立法渠道的暢通。如前所述，民主與主動是立法工作的雙翼，必須建立有效的解決問題的制度。