農村宅基地退出機制研究

(浙江師范大學 浙江 金華 321004)

中國經濟在迅速發展,農村外出打工勞動力隨之呈現出不斷上升的趨勢，導致農村中的居住房屋閑置。農村住宅分布不集中,占地面積大樓層低,多部分私人住宅甚至一戶多宅，利用率低,造成嚴重的土地和資源浪費。同時,中國土地面臨著如何堅守18億畝以上耕地的紅線，加上我國城市建設用地面積處于外延式增加和擴張的矛盾中,迫切需要規劃化、集約化地利用農村土地資源。由此可見,農村宅基地的退出已逐漸成為當前社會急需研究的一個重要的問題。

一、農村宅基地理論內涵

(一)宅基地的定義

學術界對于農村宅基的定義有狹義和廣義之分。狹義層面的農村宅基地是指農民通過政府直接用于投資建設配套住宅而使用的包括農村居民住宅配套土地；廣義層面的農村宅基地,是泛指鄉村農民直接用于日常生活、居住所需及使用的農村公益性配套土地,包括鄉村農民配套住房及其他相關住房附屬配套住宅設施的興建用地;。

(二)關于宅基地的理論

羅亞海(2015)從“公共政策理論”的政策視角提出促進農村宅基地的退出機制發展需要建立合理的公共利益分配補償機制和正當的公共利益退出機制管理程序,明確農村宅基地退出分配補償機制的主體權益和歸屬[1]。張秀智、丁銳(2010)一致認為鼓勵農民自主投資宅基地有利于提高對宅基地的利用度,而政府的財政投資則被認為是進一步影響我國宅基地市場退出的決定性因素[2]。許恒周(2012)院士認為在鼓勵農村居民退出宅基地的過程中,應進一步增強農村居民轉向城鎮非農就業的勞動能力與就業機會,提高農村居民退出農村宅基地后的生存與發展的能力[3]

二、宅基地的退出模式分析

目前,全國各地都在農村宅基地退出方面探索出不同的退出模式,每一種模式都有其適用的環境和條件,同時也都產生了不同的政策功效。主要分為四種類型：

一是采用政府主導型的模式,宅基地的退出項目從發起、規劃到最后執行的整個管理過程都是由當地政府部門來負責組織和指導實施的,體現了地方政府部門主導色彩。

二是村民自發型模式。在各級人民政府的監督和指導下,以村集體經濟組織或村委會為管理主體而實施的農村宅基地退出管理模式。這種管理模式是在充分了解和尊重當地村民集體意愿的基本前提下開始實施的。

三是企業推動型發展模式。在宅基地退出實施的過程中企業有效的發揮了主體作用,承擔了宅基地的退出和補償過程所需的人力和資金,對房屋及其主要附屬物用地進行了拆遷和征地補償,對已經騰退的房屋和宅基地進行了復墾和整理。

四是市場配置型商業模式。這種特點是充分發揮了市場機制在規范和優化宅基地資源配置和利用方面的重要作用,通過建立和運用宅基地價格機制,來規范和實現對宅基地資源的有效優化和合理配置,平衡了各方的社會經濟利益,為農村的發展聚集了資金,是地方政府統籌城市和農村發展的有效途徑。

三、農村宅基地退出中存在的問題

農戶宅基地退出的阻礙因素主要有：現有政策和相關法律制度的缺失、傳統觀念受到束縛、市場機制缺失、產權不明晰、政府財政投入能力弱以及農戶自有資金不足、主體利益方關系復雜性、農戶非農就業難、土地的監督和管理乏力等一系列因素。

目前四種宅基地退出模式主要存在以下幾點的問題:(一)由于宅基地所有權不完整阻礙了其產權的流轉和退出。產權關系不完整，農戶僅擁有使用權而沒有所有權。給宅基地產權的實現和使用制造了極大的障礙,降低了宅基地的市場競爭力和價值。由此導致了大量農村房屋的財產閑置，農民宅基地房屋難以真正實現財產權,進入城鎮或在城鎮落戶時不能提供有效的經濟支援,進一步影響了農村房屋宅基地退出進程。(二)農民退出宅基地的積極性不高的另一個原因是城鎮化發展過程中的嚴重不平衡。目前,我國正在推行新型城鎮化,但是公民和其他社會團體較少有機會參與進去,只有部分農民群體的訴求能體現出來，所以歸根結底還是一個由政府單方主導的發展進程。此外城市里的企業并不能保證提供穩定的就業收入和發展平臺,農村居民在城鎮生存和發展不能得到有效保障的情況下,返鄉就業對他們來說具有更大的機會成本。這是農民退出宅基地項目缺乏動力的一個主要原因。(三)農民退出宅基地的積極性還受到補償金額的影響，補償金額高，積極性就大，反之則相反。宅基地退出項目是一個緩慢推進的系統過程，涉及了多方利益。要想得到順利實施,不僅要設計和制定完善的政策和制度管理體系還要保證宅基地在退出過程中具有公開性、公平性和較高的透明度,杜絕濫用職權、阻止暴力拆遷現象。然而在現實中,各地不管是采用哪種模式,農民都較少參與退出方案的研究制定和實施。整個過程都是由基層地方政府主導的。因此農民的意愿和利益被都選擇性的忽視。政府與開發商私底下合謀侵吞補償款,人為間接降低了宅基地退出補償金額標準,大大降低了農民退出宅基地的信心。

四、農村宅基地退出的機制創新

1.加快推進國家宅基地立法制度改革,明確宅基地的產權。模糊的宅基地產權嚴重制約了我國現代農業的發展以及農村現代化經濟發展水平的提升。最根本的原因是我國的上位法對產權制度履行完善法律職能的嚴重缺失。因此,要加快推進國家的土地立法和體制改革，制定新的征地制度和補償標準，探索多樣化的農村土地補償征收方式,完善收益分配和補償體系。

2.健全宅基地農民的福利和保障,探索農民住房保障的多種途徑和實現形式。針對宅基地的退出問題制定專項福利和優惠政策,健立健全有保障的教育、醫療、保險等基礎條件滿足進城務工或者生活的居民的需要。鼓勵偏遠農村地方政府開展宅基地保障工作，形式多樣化:一是鼓勵宅基地在村內部居民之間互相流轉和使用,適當的擴大宅基地流轉的范圍,提高宅基地流轉的效率;二是鼓勵不同村落的居民與居民之間聯合建設或者統一建設，降低宅基地建設的成本;三是在農民產權清晰、權能明確的條件下,探索城鎮及其周邊的村莊聯合發展，實行社區化的管理，開拓農民住宅小區新模式。

3.加快推進農村土地市場建設,探索集體經營性農村用地分批入市。我國農村集體建設用地市場在相當長的時間內處于初始階段,集體宅基地等的流轉僅限在農村集體內部,由于我國的法律明確規定農村進行集體建設的用地只有通過土地征收方式轉變為國有土地性質后才能夠進入一級土地市場進行交易,導致了農村集體建設用地在被政府征收前通過土地抵押等各種途徑對土地進行融資的方式和功能受到嚴重限制。