全面二孩政策實(shí)施困境及對(duì)策研究

(浙江師范大學(xué)法政學(xué)院 浙江 金華 321004)

一、我國(guó)計(jì)劃生育政策的演進(jìn)

計(jì)劃生育是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，與改革開(kāi)放一同影響著廣大人民群眾的生產(chǎn)方式和生活方式，從根本上改變了我國(guó)人口發(fā)展軌跡。近些年來(lái)，隨著人口老齡化的現(xiàn)狀逐年嚴(yán)重加上低的生育率和嚴(yán)重少子化，讓我們逐漸意識(shí)到人口問(wèn)題的嚴(yán)重性。縱觀新中國(guó)成立以后的歷史，我國(guó)的生育政策主要有以下幾個(gè)時(shí)期的演進(jìn)。

(一)建國(guó)后到19世紀(jì)70年代提出人口要有計(jì)劃的增長(zhǎng)。新中國(guó)成立之初，政府全力支持和宣傳鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)和獎(jiǎng)勵(lì)多子女母親的政策。1953年的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》首次寫(xiě)入了計(jì)劃生育內(nèi)容。

(二)19世紀(jì)70年代末到20世紀(jì)初的“一對(duì)夫婦一個(gè)孩子”。1978年3月，憲法規(guī)定“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”，計(jì)劃生育第一次以法律形式載入我國(guó)憲法。在1984年為了緩和農(nóng)村生育與生產(chǎn)生活的矛盾，修改農(nóng)村家庭可生育“一孩半政策”。

(三)新世紀(jì)以后逐步放開(kāi)二胎直至“全面二孩”政策。2015年10月十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，促進(jìn)人口均衡發(fā)展，堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策，積極開(kāi)展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)。“全面二孩”政策就此落地。

從嚴(yán)格限制“生育一胎”的強(qiáng)制性政策階段，到相對(duì)松動(dòng)的“雙獨(dú)二孩”政策階段，再到“單獨(dú)二孩”“全面放開(kāi)二胎”的政策大幅度調(diào)整階段，人口生育政策的制定、調(diào)整與完善充分彰顯了政策制定的邏輯與實(shí)施路徑。

二、“全面二孩”政策實(shí)施的影響因素

伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》中將公共政策過(guò)程看作是一個(gè)輸入、轉(zhuǎn)化和輸出的政治系統(tǒng)過(guò)程。在此政治系統(tǒng)過(guò)程中，各個(gè)環(huán)節(jié)的共同特征是需要強(qiáng)有力的政策執(zhí)行，換言之，政策執(zhí)行是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而在“全面二孩”政策的執(zhí)行中存在著多種影響因素。

(一)外部因素。第一，教育因素。如今，孩子教育是首要問(wèn)題，而國(guó)內(nèi)地區(qū)間教育資源分布不均衡。2018年3月15日，位于北京西城區(qū)愛(ài)民里的一套地下室，因住房地處重點(diǎn)小學(xué)隔壁，購(gòu)買(mǎi)者為了子女教育，彼此互拼房?jī)r(jià)，最終以1050萬(wàn)的價(jià)格成交。第二，醫(yī)療因素。既往研究表明我國(guó)產(chǎn)科床位分布和利用情況存在不平衡，三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)面臨“一床難求”的困境，而各類二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)科還“吃不飽”。第三，生活環(huán)境因素。2015年初柴靜推出空氣污染深度調(diào)查《穹頂之下》，讓廣大群眾的目光聚焦到環(huán)境污染上來(lái)。正如柴靜所說(shuō)，我們理應(yīng)為孩子提供一片綠色的藍(lán)天，清澈的河流，而不是現(xiàn)在一味的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。種種惡劣環(huán)境污染讓越來(lái)越多的育齡父母放棄二孩的打算。

(二)內(nèi)部因素。首先是生育觀念因素。養(yǎng)育子女不僅是為了“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”，更多是血脈和社會(huì)的延續(xù)。隨著老一輩人的離去，現(xiàn)代的年輕人追求的是自己的事業(yè)和生活質(zhì)量，二孩的來(lái)臨無(wú)疑打亂了他們?cè)臼孢m的生活。其次是經(jīng)濟(jì)狀況因素。全面二孩需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力做保障，教育等育兒支出在我國(guó)居民家庭支出中占比近50%左右，高昂的育兒成本打擊了居民生育二孩的熱情。最后是女性職業(yè)生涯因素。全面二孩意味著女性職業(yè)生涯的兩次被迫中斷，產(chǎn)假期間女性員工未能給用人單位帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，用人單位仍然需要支付相應(yīng)的工資和頂替人員費(fèi)用，因此，錄用男性員工是更優(yōu)的選擇。

三、“全面二孩”政策實(shí)施存在的風(fēng)險(xiǎn)

2018年1月18日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2017國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況顯示，2017年我國(guó)全年出生人口總量和人口出生率都有小幅下降，也就是說(shuō)“全面二孩”政策在實(shí)施的過(guò)程中遭遇了種種困難。

(一)陷入低生育率陷阱風(fēng)險(xiǎn)。“低生育率陷阱”指的是低生育率持續(xù)的現(xiàn)象，即生育率一旦降到很低水平，比如1.5以下，低生育率機(jī)制就會(huì)形成，以后很難逆轉(zhuǎn)。我國(guó)陷入低生育率陷阱的風(fēng)險(xiǎn)主要由以下三方面因素導(dǎo)致：第一，輻射人群有限。全面二孩政策雖然是一個(gè)全國(guó)性的政策，但是它的受益面相對(duì)狹窄，主要是中產(chǎn)階級(jí)。第二，生育觀改變。現(xiàn)代的年輕人注重對(duì)孩子的培養(yǎng)，而不局限于數(shù)量。另外，年輕人對(duì)生活品質(zhì)有了更高的追求。第三，生育福利少。

(二)醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)科能力不足。就產(chǎn)科床位來(lái)講，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間床位使用情況差異明顯，三級(jí)公立醫(yī)院產(chǎn)床常年超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，二級(jí)公立醫(yī)院、營(yíng)利性醫(yī)院產(chǎn)床多半床位處于閑置狀態(tài)。

(三)就業(yè)歧視風(fēng)險(xiǎn)。在招聘時(shí)的歧視，雖然政府提高的生育津貼可以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，企業(yè)還需要支出相當(dāng)數(shù)量的金額填補(bǔ)生育津貼后的差額。入職后，在崗位上也存在歧視，讓很多女性相比男性處于劣勢(shì)。家庭內(nèi)部就業(yè)歧視，傳統(tǒng)上的女主內(nèi)男主外，進(jìn)一步加重了就業(yè)歧視。

四、針對(duì)“全面二孩”政策存在風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策研究

(一)提高生育福利。首先，宣傳全面二孩好處。政府部門(mén)就要有針對(duì)性的積極開(kāi)展全面二孩的宣傳，科學(xué)、規(guī)范的解讀全面二孩的好處，引導(dǎo)大眾走出原來(lái)的嚴(yán)格計(jì)劃生育政策束縛。其次，擴(kuò)大免費(fèi)產(chǎn)檢。費(fèi)用一方面可以通過(guò)社保基金支付，剩余部分由政府買(mǎi)單。再次，提高生育福利。逐步推廣所有產(chǎn)婦產(chǎn)假延長(zhǎng)制度，由政府財(cái)政解決產(chǎn)婦產(chǎn)假延長(zhǎng)期薪資。最后，增加教育投入。除了義務(wù)教育，在幼托機(jī)構(gòu)、高中學(xué)校建設(shè)上還需要加快步伐。

(二)加大醫(yī)療建設(shè)。首先進(jìn)行產(chǎn)科升級(jí)。建設(shè)高水平的公立三甲醫(yī)院婦產(chǎn)科，提升婦產(chǎn)科整體水平；在原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基礎(chǔ)上有條件的新建二級(jí)綜合醫(yī)院，與省、市、區(qū)公立三甲建立合作機(jī)制。其次增加醫(yī)護(hù)人員數(shù)量。最后要完善高危妊娠咨詢和指導(dǎo)。醫(yī)院開(kāi)設(shè)高危門(mén)診，加大急救設(shè)備配備，加大培訓(xùn)力度，提高應(yīng)急能力，要最大程度降低孕產(chǎn)婦及嬰兒死亡風(fēng)險(xiǎn)。

(三)完善女性就業(yè)保障制度。首先保障女性權(quán)利。人社局要明確責(zé)任部門(mén)，把育齡婦女的就業(yè)問(wèn)題當(dāng)做重點(diǎn)工作來(lái)抓。其次擴(kuò)大女性就業(yè)。加強(qiáng)再就業(yè)前職業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，利用網(wǎng)絡(luò)、公共圖書(shū)館等途徑，鼓勵(lì)生育婦女提升自己的職業(yè)技能。最后完善女性社會(huì)保障。社會(huì)救助部門(mén)要為貧困生育女性生存編織最后的安全網(wǎng)，提供社會(huì)救助綠色通道，幫助其擺脫生存危機(jī)，保障貧困家庭母嬰生活質(zhì)量。

五、結(jié)論

我國(guó)前30年的計(jì)劃生育政策主線是單純的控制人口數(shù)量，隨著人口老年化現(xiàn)象的不斷加劇，人口政策在近五年內(nèi)不斷放開(kāi)。本文通過(guò)梳理影響一個(gè)家庭是否響應(yīng)全面二孩政策的內(nèi)外部因素，發(fā)現(xiàn)全面二孩政策實(shí)施將不得不面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，為了化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)全面二孩政策的有效實(shí)施，一是要提高生育福利；二是加強(qiáng)醫(yī)療建設(shè)；三是完善女性就業(yè)保障，通過(guò)政府、企業(yè)、家庭三方支持，共擔(dān)責(zé)任。