西方行政倫理視角下看中國公務員職業道德建設

(武漢大學公共管理學院 湖北 武漢 430072)

近年來，從中央到地方政府，各級都非常重視公務員職業道德建設，積極的職業道德水平大幅提升，但整個隊伍還存在如服務意識淡化、官僚主義嚴重、不當行政等各種職業道德失范失衡的問題。作為代表性的公民，公務員不僅要承擔法律義務，還要有更高的道德追求，要有滿懷正義，心向善行的公共行政精神。

一、西方新公共行政的社會公平理論與行政倫理

上世紀60年代末、70年代，以美國為代表的西方國家接連出現了一系列社會、經濟及政治危機，政府改革的呼聲此起彼伏，新公共行政學派應運而生①。新公共行政理論注重社會公平，且致力于研究行政倫理。新公共行政認為，公共行政不僅要以經濟有效的方式為社會提供優質服務，更要將社會公平作當作追求目標。社會公平是公共行政的基本道德準則，正如新公共行政學者哈特所說，公平理論為現代公共行政提供一種倫理的內涵，它可以有效地指導行政官員的行為②。所謂行政倫理，就是指行政組織和個人在從事公共行政權力及各種公務活動時理應遵循的道德倫理規范③。

作為新公共行政理論代表，喬治·弗雷德里克森認為，公共行政領域暴露出的那些重大問題常常與公共管理者的信仰價值和習慣有關④。踐行公共行政的過程中，如何使得公共管理者守住這些價值和倫理準則的道德問題顯現出來，公共行政中的倫理與公共管理者的道德責任至關重要。

(一)公共管理者必須做合乎道德的決策。弗雷德里克森提出，判斷決策正確與否的標準是基于憲法、法律、規章制度⑤。作為一系列強制性規范，它們定義了“對與錯”，但是，只有法律的規定是不夠的，“政權的合法性是執法過程中公正、平等和官員善行的體現。無論腐敗的規模如何，它都將毀壞公義、平等與官員的善行，怎樣將公義、平等和官員的善行確立為最高的道德準則就成了最重要的道義問題⑥。如此一來，對公共管理者進行價值和倫理考量變得極為重要。

(二)公共管理者應對公民負責。在公共行政領域，存在著行政自由裁量權和充滿模糊、矛盾的法律，公共管理者做出決策有著很大的空間。德國古典哲學家康德提出“須把人當目的看待，絕不可當手段利用”⑦。公共行政實踐若想追求公共利益的最大化，公共管理者必須對公民負責，而信守行政責任彰顯了公共行政中的道德倫理。然而，在公共行政實踐中，人們普遍認為公共官僚制尚缺乏控制與不負責任。弗雷德里克森說，“如果我們認為自己是為人民而工作，我們是代表性的公民或者公民的代表，那么，我們在工作中將不會失去方向。這種對公共行政精神的看法會使我們的工作更顯崇高”⑧。

(三)公共管理者必須有心向善行的公共行政精神。在新公共理論看來，如果要充分地展現公共行政精神，公共管理者必須真誠地關心公民，和公民工作；必須關愛和相信憲法與法律；必須對良好的管理充滿熱情，并對正義充滿豪情⑨。心懷善意意味著對公民廣泛和發自內心的熱愛，也代表著一種為更大的公共利益服務、對公民的需要一視同仁的承諾。當下，公務員群體必然既是倫理的思考人，又是道德的實踐人，必須要認同國家價值標準，對國家和人民心向善行。

二、公共行政倫理下中國公務員職業道德建設

(一)中國公務員制度的道德要求。在中國，公務員制度具有“堅持服務于民的宗旨”的特點。在《公務員法》規定的公務員義務中，除第9條“法律規定的其他義務”外，明文確定的8條公務員義務中有6條關乎職業道德和倫理，即“全心全意為人民服務，接受人民監督”、“維護國家的安全、榮譽和利益”、“忠于職守，勤勉盡責”、“保守國家秘密和工作秘密”、“遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德”、“清正廉潔，公道正派”。中國和中國共產黨在選拔干部和任用上，一直以來都在堅持“德才兼備，以德為先”的基本原則，這同時也體現了現代公共行政的“公正、公益、善行”的精神。

公務員法規定了公務員的義務，公務員義務凸顯了公務員的職業道德要求，而公務員的職業道德處在全部社會道德體系的核心，是行政管理的一種強大的精神力量。公務員不僅要具備良好的政治素質與業務能力，還必須擁有高尚的道德情操，即：它可以讓公務員利用職業道德約束和判斷自己的言行，即使在法律規章制度不涉及的地方也能知道自己應該做什么選擇。而這，正印證了公共行政倫理的觀點：作為代表性公民，公共管理者必須擁有公共行政精神，建立責任感，恪守對公共行政價值倫理的承諾，忠實地履行維護社會公平的理念⑩。

(二)公務員職業道德建設的必要性。崇高的官員與崇高的社會是相互關聯的，一個國家的領導者和官員善于引導人民歷練品德，同時將自己崇高的德行作為公民的榜樣，那么這些高尚的品質便會被越來越多的人所擁有。遠在春秋戰國時期，中國儒家思想家孔子就積極倡導“為政以德”，強調統治者自己以良好德行示范民眾，做出表率。孔子言：“導(道)之以政，齊之以刑，民免而無恥。導之以德，齊之以禮，有恥且格”；又言：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。

當前，中國正處在經濟社會不斷發展的大環境中，不良風氣漸漸滋生，給公務員的道德信仰、價值認同給帶來深刻影響，庸懶散軟問題時有發生，從某個角度來看，恰是道德失范的現實表現。著眼執政黨的建設，中國共產黨提出了“黨要管黨，從嚴治黨”，提出“把權力關進制度的籠子里”。好的制度還需要一批好人來落實。因此，加強公務員職業道德建設是鞏固中國共產黨的執政地位的關鍵措施，是中國建設服務型政府的必然要求，是提升整個社會道德水平的有效途徑。

對公務員這個職業而言，行政倫理要求公共管理者必須具有公民精神，核心內涵就是全心全意為人民服務——始終以公正、道義、善行的標準來管理社會事務，便會形成工作倫理規范。毛澤東曾指出:“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性；這些就是我們的出發點。”職業道德指明了公務員工作的方向。

三、中國公務員道德建設面臨的新挑戰

為加強公務員職業道德建設，中國國家公務員局相繼出臺了《公務員職業道德培訓大綱》、《關于加強對干部德的考核意見》、《關于推進公務員職業道德建設工程的意見》等指導性意見，以“堅定信念、忠于國家、服務人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔”為主要內容，在全國開展公務員職業道德建設活動。

一方面，作為一種行政道德，它主要是從細節上約束公務員的公共管理行為，防止公務員濫用公共權力，從而實現社會公共利益最大化。另一方面，行政倫理和責任感內化于人的思想中，只能依賴個人自我約束去規范行為，如果缺乏有效的監督和懲治體系，行政道德、行政習俗等公務員理應具備義務感便會淡化。中國社會經濟正處于大發展階段，政治民主化進程也持續加深和推進，這樣的背景條件下，公務員職業道德建設的當務之急是要加快行政管理體制改革和完善的步伐。在新形勢下，中國公務員職業道德建設任重而道遠，必不會是一條坦途。

【注釋】

①參見丁煌：《西方行政管理理論精要》，北京，中國人民大學出版社

②參見[美]戴維·K·哈特：《社會公平、正義與公平的行政官員》。

③參見徐云鵬：《中國現代官德建設研究》，載于《中共中央黨校》，2013。

④參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學出版社.2013。

⑤參見[美]喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》.丁煌，方興等譯，北京，中國人民大學出版社.2011。

⑥參見[美]喬治·弗雷德里克森：《新公共行政》.丁煌，方興等譯，北京，中國人民大學出版社.2011。

⑦參見北京大學哲學系編譯：《西方哲學原著選讀》，北京商務印書館，1982年。

⑧參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學出版社.2013。

⑨參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學出版社.2013。

⑩參見[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》.張成福等譯，北京，中國人民大學出版社.2013。