農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

(天津商業(yè)大學(xué) 天津 300400)

一、現(xiàn)行宅基地制度下存在的問題

(一)宅基地制度不能適應(yīng)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相關(guān)法律缺失，引發(fā)現(xiàn)實(shí)矛盾。

新中國成立直至上世紀(jì)末，農(nóng)村宅基地制度很好的發(fā)揮了社會(huì)保障功能與維穩(wěn)功能。而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，過于強(qiáng)調(diào)保障功能導(dǎo)致宅基地使用權(quán)性質(zhì)模糊，過分強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)功能導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)困難。從立法及實(shí)踐情況來看,我國有關(guān)宅基地的法律之間也存在界定模糊,相互矛盾的問題。例如,國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中明確禁止向城鎮(zhèn)居民購買出售農(nóng)村房屋和宅基地,農(nóng)民住房只能在本集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織的成員是可以通過申請(qǐng)獲得宅基地的，若購買者原已有一處宅基地，再進(jìn)行購買就違反了《土地管理法》 “一戶一宅”的要求，而若遵守“一戶一宅”原則,那么62條第4款基本形同虛設(shè)。因此,法律條文之間的沖突規(guī)定與模糊界定就導(dǎo)致了宅基地轉(zhuǎn)讓行為無法可依的局面。

《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》都規(guī)定宅基地不可抵押,但同時(shí)又允許建筑物和其他土地附著物可以進(jìn)行抵押,也就是說雖然單獨(dú)抵押宅基地使用權(quán)是被禁止的，但宅基地上的房屋原則上是允許設(shè)立抵押的。但因?yàn)椤胺康匾惑w”原則，實(shí)踐來看，“雖然認(rèn)為農(nóng)民房屋本身可以設(shè)置抵押，但由于相關(guān)法律制度禁止宅基地使用權(quán)設(shè)置抵押，所以對(duì)于以農(nóng)民房屋設(shè)置的抵押權(quán)能否實(shí)現(xiàn)一般也持反對(duì)態(tài)度。”

從宅基地使用權(quán)繼承的相關(guān)立法看,目前只有國土資源部的通知中肯定了農(nóng)民對(duì)于宅基地使用權(quán)的繼承權(quán)。①說明宅基地使用權(quán)可以在農(nóng)村村民間繼承,但城鎮(zhèn)居民沒有繼承權(quán)。而《繼承法》又規(guī)定了作為公民合法私人財(cái)產(chǎn)的房屋是可以依法繼承的，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中可能發(fā)生非農(nóng)村集體組織成員繼承宅基地使用權(quán)的情況。

(二)宅基地資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。

我國當(dāng)前嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),農(nóng)民手中的房屋得不到有效流轉(zhuǎn)，大量宅基地閑置、浪費(fèi)。很大程度上是由于農(nóng)民缺乏騰退閑置、廢棄宅基地的意愿和積極性,其根本原因是宅基地流轉(zhuǎn)受限制而又缺乏有效激勵(lì)機(jī)制。而這些宅基地又是通過合法途徑獲得的，集體經(jīng)濟(jì)組織也無權(quán)收回處置，這就造成了大量宅基地閑置又無法復(fù)耕。與此同時(shí)，耕地資源稀缺,建設(shè)用地占用土地資源矛盾日益尖銳，建設(shè)用地缺口已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。這就需要不斷提高農(nóng)村土地,尤其是農(nóng)村宅基地的市場價(jià)值，緩解建設(shè)用地供應(yīng)壓力和人地矛盾。

(三)隱性流轉(zhuǎn)矛盾激化，流轉(zhuǎn)試點(diǎn)表現(xiàn)混亂。

雖有法律明文禁止，隨著農(nóng)戶對(duì)宅基地資本化需求日益強(qiáng)烈,宅基地隱性流轉(zhuǎn)交易活躍。這也說明了宅基地市場確實(shí)存在巨大需求。對(duì)于低收入人群來說，“小產(chǎn)權(quán)房”對(duì)于解決其住房問題有一定益處,也增加了集體組織和農(nóng)民的收入。但是隱性交易意味著交易主體市場信息對(duì)稱,缺乏相應(yīng)的管理機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管,宅基地使用權(quán)及房屋的市場價(jià)值無法得到正常體現(xiàn)。另外隱性流轉(zhuǎn)下交易安全得不到法律的保障，一旦發(fā)生利益糾葛維權(quán)困難。且“小產(chǎn)權(quán)房”權(quán)能受限,購買者并不能享有完整的權(quán)能,這也是對(duì)購買者的利益損害。

(四)現(xiàn)行宅基地制度損害了農(nóng)民利益。

保障農(nóng)民的生存權(quán)是限制宅基地流轉(zhuǎn)的初衷，但結(jié)果卻未必盡如人意。事實(shí)上，如果農(nóng)民急需用錢，當(dāng)其唯一的資產(chǎn)就是農(nóng)村的房屋，這種情況下，唯一的資產(chǎn)卻沒有權(quán)利處置變現(xiàn)，又是否真正的維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)利？應(yīng)當(dāng)看到，宅基地使用權(quán)的居住保障功能逐漸減弱，農(nóng)民融資需求愈加強(qiáng)烈。而出于保護(hù)作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民利益的考慮，禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)際上既不能阻止強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)農(nóng)民利益的侵奪，也未使普通農(nóng)民受益，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體不會(huì)因?yàn)榻拐厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓而停止獲益。但就交易來說，只要不存在強(qiáng)買強(qiáng)賣，交易的結(jié)果都應(yīng)當(dāng)是趨于公平合理的。走過市場經(jīng)濟(jì)的浸禮，農(nóng)民也慢慢適應(yīng)了市場規(guī)則，那種覺得農(nóng)民不懂市場規(guī)則、缺乏理性經(jīng)濟(jì)人思考的看法已經(jīng)落后于社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的可行性分析

(一)我國立法對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留下容忍空間。

我國《物權(quán)法》雖對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題并未明確規(guī)定，但第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定，這似乎為宅基地流轉(zhuǎn)合法化留下了容忍空間。

(二)宅基地保障功能弱化，戶籍制度改革為流轉(zhuǎn)蕩滌身份限制。

目前，農(nóng)村宅基地制度仍然起著基本的社會(huì)保障作用，這也是現(xiàn)行政策與法律限制其自由流轉(zhuǎn)的重要考慮因素。但其絕不僅僅是一種保障，應(yīng)該說在農(nóng)民無償取得之后，即完成了社會(huì)保障功能，后則應(yīng)回歸生產(chǎn)要素功能。農(nóng)民若是放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則有權(quán)利處分其房屋及宅基地使用權(quán)。而且，現(xiàn)今的農(nóng)民收入渠道也日趨多元化，雖然弱勢(shì)群體的整體性質(zhì)未發(fā)生根本性改變，但不排除一部分富裕起來的農(nóng)民需要獲得更好的發(fā)展而選擇在城市落戶，允許流轉(zhuǎn)并非就會(huì)使其無家可歸。同時(shí)，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系不斷完善，也為開放宅基地流轉(zhuǎn)解決了后顧之憂。我國長期存在著分離的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而二元結(jié)構(gòu)正是以嚴(yán)格的戶籍制度把農(nóng)民牢牢的拴在了土地之上。目前開展的大規(guī)模戶籍制度改革，使人們的身份限制逐漸被取消，消除了流轉(zhuǎn)的外在制約。

三、宅基地使用權(quán)現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)情況分析

(一)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)方式及效力認(rèn)定

1、因繼承發(fā)生的轉(zhuǎn)讓行為及效力認(rèn)定。

《繼承法》第三條規(guī)定公民的遺產(chǎn)包括被繼承人的房屋。根據(jù)“地隨房走”原則，宅基地使用權(quán)原則上可以繼承。實(shí)踐中，若繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，則該行為有效。如果繼承人是其他集體組織成員或城鎮(zhèn)居民，則轉(zhuǎn)讓行為是否有效，因地而異。有些地方允許非本集體組織人員繼承，但當(dāng)宅基地上房屋滅失，宅基地則由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。有些地方不允許集體組織外的成員繼承，但會(huì)給予適當(dāng)補(bǔ)償。有些地方則強(qiáng)制要求繼承人將繼承的住宅轉(zhuǎn)讓給集體組織。

2、因抵押發(fā)生的轉(zhuǎn)讓行為及效力認(rèn)定。

農(nóng)民在急需資金時(shí)將宅基地及其上房屋作為抵押物到金融機(jī)構(gòu)貸款。就出現(xiàn)了通過抵押發(fā)生的宅基地使用轉(zhuǎn)讓的模式。《物權(quán)法》第一百八十條規(guī)定，抵押人可以將其所有的房屋和其他地上定著物進(jìn)行抵押，但一百八十四條第二款規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，也就是說禁止宅基地使用權(quán)作為抵押物進(jìn)行抵押。《擔(dān)保法》對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押作了限制性規(guī)定，但對(duì)農(nóng)村私有房屋的抵押未做明確限制規(guī)定。實(shí)際來看，現(xiàn)行框架下宅基地使用權(quán)的抵押行為一般是無效的。

3、因買賣發(fā)生的轉(zhuǎn)讓模式及效力認(rèn)定。

我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)在現(xiàn)行法律框架下只能在本集體組織流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)主體有逐漸向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。例如城鎮(zhèn)退休人員購買農(nóng)村宅基地建房，或者外地底層收入者迫于城市租房購房壓力而選在城郊買房。此類房屋一般為小產(chǎn)權(quán)房，由于本身違背法律不受保護(hù)。一旦出現(xiàn)糾紛一般按照合同無效處理，損害了買受人利益，也使社會(huì)誠信機(jī)制受到影響。

(二)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

隨著流轉(zhuǎn)需求的提高，順應(yīng)改革發(fā)展潮流，我國多個(gè)地區(qū)展開了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并形成了幾個(gè)頗具特色的模式。

1、農(nóng)戶主導(dǎo)的成都“地票”模式

成都將本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員納入到流轉(zhuǎn)市場中。出臺(tái)“持證準(zhǔn)入”制度，將想在成都市獲得建設(shè)用地卻沒有足夠指標(biāo)的開發(fā)商納入進(jìn)來，開發(fā)商可通過持有的同等面積的農(nóng)村宅基地使用權(quán)“地票”參與到國有經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)競標(biāo)中。而農(nóng)民通過“地票”交易獲得建房資金，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)利益。

另外，為促進(jìn)再次流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行，構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，2008 年成立了全國首家綜合性成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。同時(shí)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，在確權(quán)過程中將其類型化、確定主體、確權(quán)方式以及特殊情況確權(quán)的備案性登記。

2、政府主導(dǎo)的重慶“地票”模式

重慶模式分為實(shí)物交易和指標(biāo)交易。“指標(biāo)交易”是重慶“地票”模式中的主要方面，是指按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，農(nóng)戶宅基地復(fù)墾為耕地后，即轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地使用權(quán)指標(biāo)，然后對(duì)此建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行交易。重慶的流轉(zhuǎn)模式中，“地票”的獲得主要依靠政府的規(guī)劃，只有在政府規(guī)劃范圍內(nèi)的宅基地才可以進(jìn)行復(fù)墾，進(jìn)而取得“地票”，進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)的市場。由于需與城鄉(xiāng)假設(shè)用地增減掛鉤的政策相符，不可能大規(guī)模、自由的進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3、政府主導(dǎo)的天津“宅基地?fù)Q房”模式

天津“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)始于2005年下半年,該做法也是利用建設(shè)用地增減掛鉤政策,在完成集中居住區(qū)修建后,對(duì)原村莊進(jìn)行復(fù)墾,通過招、拍、掛的方式出售節(jié)余下來的建設(shè)用地指標(biāo),將所得收益用于填補(bǔ)建設(shè)小城鎮(zhèn)的資金缺口。

但也產(chǎn)生了一些后續(xù)問題:一是農(nóng)民換房后居住面積比原有住房小,換房后裝修費(fèi)等沒有下落;二是農(nóng)民宅基地?fù)Q房后生活成本相應(yīng)增加同時(shí)原有收入下降。一些農(nóng)戶換房后失去原有的庭院經(jīng)濟(jì)收入,同時(shí)承擔(dān)了額外的水、電、氣、物業(yè)管理等費(fèi)用。

4、試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

首先要肯定的是試點(diǎn)模式證實(shí)了宅基地流轉(zhuǎn)不會(huì)引發(fā)大規(guī)模社會(huì)問題。也就是說，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定或避免農(nóng)民流離失所為由禁止流轉(zhuǎn)是難成立的。在成都和重慶流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益得到了較好保護(hù)，而確權(quán)、頒證等基礎(chǔ)工也為后續(xù)普及提供了工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)說明了是可以通過合理的制度設(shè)計(jì)使農(nóng)民利益在流轉(zhuǎn)中得到保護(hù)。

同時(shí)在這個(gè)過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。第一，流轉(zhuǎn)利益分配失衡，政府收益分配自主權(quán)過大。在試點(diǎn)中，大部分地區(qū)交易基準(zhǔn)價(jià)和收益分配比例由當(dāng)?shù)乜h市政府決定，很難保證收益分配的合理性、公平性。第二，政府干預(yù)過強(qiáng)，農(nóng)民參與程度不高，參與權(quán)沒有得到最大限度的保障。第三，流轉(zhuǎn)后的保障制度建設(shè)不足。在住房保障方面，除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，并沒有充分考慮到換房的后續(xù)問題。如何做到交易后的保障與宅基地使用權(quán)自身保障功能相等甚至更高水平，才是問題的關(guān)鍵。

四、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

(一)明確農(nóng)村宅基地受讓主體范圍

宅基地使用權(quán)能否向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流傳始終爭議的焦點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為若允許向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，可能會(huì)造成部分人群占領(lǐng)農(nóng)村炒地皮，使農(nóng)民流離失所。其實(shí)這個(gè)擔(dān)心是沒有必要的。因?yàn)閺睦硇越?jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)，農(nóng)民不會(huì)輕易賣出自己的住所，如果真的到了絕境不得不處置變現(xiàn)，賣給誰對(duì)于出賣者來說又有什么區(qū)別呢？

宅基地如果只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，而集體組織成員明明可以依法免費(fèi)申請(qǐng)到宅基地，又何必接受轉(zhuǎn)讓，那么有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定將毫無意義。因此，只有將流轉(zhuǎn)對(duì)象擴(kuò)大到城鎮(zhèn)居民，才能建立一個(gè)行之有效的宅基地流轉(zhuǎn)市場。當(dāng)然，為了避免有限的土地資源集中在某些個(gè)人手中，雖然對(duì)買受方身份不作限制，但應(yīng)對(duì)每戶所能購買的農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量與面積進(jìn)行限制。原則上不管是城市居民還是農(nóng)村村民，一戶只能購買一處宅基地制度(不包括分配的宅基地)。避免像我國城市房地產(chǎn)對(duì)購買數(shù)量不作限制而產(chǎn)生的弊端。

(二)建立健全農(nóng)村宅基使用權(quán)登記制度

權(quán)屬登記對(duì)于宅基地來說不僅發(fā)揮了確認(rèn)權(quán)利和保證土地流轉(zhuǎn)安全的功能，也為土地利用規(guī)劃和用途管制提供了依據(jù)。權(quán)屬明晰一般包括主體明確和面積清晰。根據(jù)《土地管理法》“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是“戶”。但“戶”不是單獨(dú)的民事主體，只是為申請(qǐng)和管理的方便而由國家和集體認(rèn)可的單位，而“戶”的成員應(yīng)理解為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。通過設(shè)立專門的登記機(jī)構(gòu)，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得及流轉(zhuǎn)后的登記變更都依不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)則，采用登記生效主義。

(三)確立有限制的宅基地使用權(quán)抵押制度

完全禁止宅基地使用權(quán)抵押不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,完全放開宅基地使用權(quán)抵押可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，目前來說宅基地使用權(quán)完全進(jìn)入市場的條件還不具備。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民可以自己的住房設(shè)立抵押，根據(jù)房地一體原則，筆者認(rèn)為立法應(yīng)允許宅基地使用權(quán)作為一種有限流轉(zhuǎn)的形勢(shì)。即宅基地使用權(quán)只有和房屋一起才能成為抵押標(biāo)的而不能單獨(dú)設(shè)立抵押。就抵押權(quán)設(shè)立而言,抵押權(quán)合同依雙方合意設(shè)立,不必經(jīng)農(nóng)村集體的同意,但應(yīng)當(dāng)保證本集體成員的優(yōu)先購買權(quán)。就抵押權(quán)人而言,不應(yīng)限制抵押權(quán)人的身份,不論是城市居民還是農(nóng)村居民。但應(yīng)明確宅基地使用權(quán)抵押范圍，限定抵押期限。

(四)完善農(nóng)村宅基地繼承法律制度

當(dāng)前立法規(guī)定宅基地使用權(quán)是不可以繼承的，但其上房屋可以繼承，這就造成了房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)分離的局面。宅基地是農(nóng)民基于成員權(quán)而取得，具有福利性。若繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)成員且符合申請(qǐng)條件，原則上可以繼承。若不符合條件或繼承人是城市居民，可將房屋賣給符合申請(qǐng)條件的其他成員。如果不愿出賣，不得對(duì)房屋進(jìn)行翻修、重建、改建，當(dāng)房屋處于不可居住狀態(tài)時(shí)，由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。同時(shí)還可設(shè)定一些條件約束，允許繼承的宅基地使用權(quán)須取得相應(yīng)權(quán)屬證書。

(五)完善農(nóng)村保障機(jī)制

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的觀念，建立符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)保障制度。完善住房保障和社會(huì)保障機(jī)制，盡快把農(nóng)民納入醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等社保機(jī)制，逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴。也可以組織農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高自身的謀生手段，將選擇離開土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，從而更好的解決后顧之憂。

【注釋】

①《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定“除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。”