集體經營性建設用地使用權入市困境及完善建議

(天津商業大學法學院 天津 300134)

1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》第43條和第63條規定我國建設用地市場僅包括國有建設用地和部分有限的集體建設用地。2017年5月23日，《中華人民共和國土地管理法(修正案)》公布，修訂草案不但刪除了現行土地管理法中第43條和第63條的規定，同時規定國家要建立城鄉統一的建設用地市場，只要是符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股的方式由用地單位和個人使用。合法擁有的集體經營性土地使用權還可以轉讓、出租和抵押。從目前的改革方向可以看出，集體經營性建設用地使用權的入市已經是土地制度改革發展的必然趨勢，隨著試點工作的逐步開展，以實踐促進理論，相關法律法規的修改和新的法律法規的出臺勢在必行。

一、集體經營性建設用地使用權入市困境

目前集體經營性建設用地使用權入市得到了長足發展，但是在現階段，集體經營性建設用地使用權入市由于缺乏現行法律法規的指導，而只能在地方法規制度的指引下進行。由于地方性法規政策的局限性，在實踐中缺乏合理的監督機制，導致隱形入市的情形依舊大量存在。隱形市場的發展一方面會損害農村集體及其成員的土地權益，另一方面也使入市的有序發展遭遇阻礙。在總結目前各試點地區實踐經驗的基礎上，發現問題集中體現在以下幾個方面：

(一)集體土地產權不明晰

集體經營性建設用地使用權入市是要把使用權從農村集體所有中區分出來作為可出讓的部分，同國有建設用地使用權一樣進入建設用地市場[1]。在現行法律規定中集體土地的所有權歸集體所有，所有權的主體既可能表現為集體經濟組織，也可能是村民小組或村民委員會。但在實踐領域，這些所有權主體很難予以準確的界定，缺乏統一明確的標準。在集體經營性建設用地使用權入市進程中，由于土地產權的不明晰，使具有行政職能的鄉政府和村委會有了可乘之機，這種情形不但造成了土地市場秩序的混亂、導致無法確定適格的土地產權主體，而且嚴重損害了農村集體和農民的切身利益，阻礙了集體經營性建設用地使用權入市的進程[2]。

(二)隱形市場擾亂土地規劃

集體經營性建設用地的使用采用的是分級審批的方式，是由各級政府按照土地總體規劃來開展的。土地總體規劃是國家實行土地用途管制的重要方式，各地區依據國家總體要求并結合當地經濟發展現狀對土地利用做出安排。一般情況下集體經營性建設用地使用權入市要在土地總體規劃內開展，但在實踐中，由于現行法律法規的缺位以及監督體制的不完善，經常會出現農村集體或鄉鎮政府將非經營性建設用地在隱形市場下進行出讓，將原本并不屬于土地規劃范圍內的土地進行生產經營，使其具備集體經營性建設用地的屬性。這部分土地盡管沒有被納入土地利用總體規劃，但其已經在市場中進行生產經營活動，產生了難以徹底消除的附著利益，在這種情況下，各級地方政府往往更傾向于通過調整土地規劃來解決這個難題。但是，一直通過調整土地規劃來解決隱形市場下層出不窮的問題并不是長久之計，這樣的方式只會滋生更多的問題。面對這樣的情形，一方面需要制定和完善集體經營性建設用地使用權入市方面的法律法規，重視法律政策對實踐的引導，另一方面需要找到從根源處解決問題的辦法，解決隱形市場的問題。

(三)收益分配制度問題突出

在集體經營性建設用地使用權入市過程中，各試點地區在各自施行的管理辦法中大都對入市后的收益分配機制作出了相關的規定，但是各地方的規定又不完全相同。綜合各地的規定及實踐來看，主要有以下兩個方面的問題：

首先，參與收益分配的主體不明確。在各試點地區中，大多數地區政府可以直接參與分配，另外一部分則不允許政府參與收益分配。在政府不參與收益分配的試點地區，收益由農村集體和農民按照一定的比例來分配。在政府參與收益分配的地區，參與收益分配的主體規定不盡相同且多是根據當地具體實踐而定，很難形成明確且統一的意見，有的試點地區由鄉鎮政府、縣級政府以及農村集體和農民分配收益，參與分配的主體較多，有的試點地區則只有鄉鎮一級政府與農村集體和農民分配收益。

其次，收益分配比例模糊。在集體經營性建設用地使用權入市過程中，各試點地區并沒有統一的收益分配比例。在政府參與收益分配的情形中，農村集體和農民的收益分配比例較低。在政府不參與收益分配的情形中，則只有農村集體和農民分配收益，其分配比例較高，但各試點地區在兩者之間收益分配的比例也有很大差別。隨著試點實踐的不斷開展，勢必會使不同試點地區的收益分配差距會越來越大。政府參與分配的地區，因為農村集體和農民收益分配比例較低，政府所占比例過高則會侵害農村集體和農民的權益，導致其入市積極性較其他農村集體和農民會有所降低。而在只有農村集體和農民分配收益的試點地區，由于沒有明確合理的收益分配比例以及缺乏強行性現行法律法規的限制，農村集體的管理者、經營者大多侵占農民的權益，農民很難對其收益擁有支配權。

二、集體經營性建設用地使用權入市制度完善建議

(一)明晰集體土地產權主體

法律應當明確規定集體土地所有權的行使主體，設立一個具有獨立法人資格的集體土地管理組織，行使集體經營性建設用地的權能。其獨立性主要體現為不受村委會或村民小組直接管理和制約，可以獨立行使集體土地的各項權能。具有獨立法人資格的集體土地管理組織，要按照嚴格的程序依法設立且依據相關法律法規進行登記，擁有一套完善的運營機制。首先，各個集體土地管理組織應當擁有自己的名稱，以本村集體的名義對外公示。其次，需要有獨立的財產，以便開展集體經營性建設用地使用權的入市以及承擔相應的費用[3]。再次，需要構建完善的組織機構，在集體土地管理組織內要分工明確，一是需要有專門的決策機構即權力機關決定集體土地管理方面的重大事務，二是需要有專門的執行機構，負責執行決策機構的決定以及處理集體土地管理組織中日常事務，三是需要有專門的監督機構，負責監督集體土地管理組織的整體運營，包括對組織內日常事務和財產狀況的監督以及對集體土地入市過程的全面監管。最后，設立的集體土地管理組織應當由集體組織內的全體成員構成，專門人才可以由全體成員決定聘用，同時注重對村集體成員專門人才的培養。

(二)完善土地規劃、登記制度

1.完善土地規劃制度

完善土地規劃制度是集體經營性建設用地使用權入市的必要舉措。目前土地規劃很少將農村的集體土地納入規劃范圍，這導致了在入市過程中很多農村集體的經營性建設用地不在土地規劃之中，而不在規劃范圍內的集體土地入市會引發諸多的問題。如果沒有合理的土地規劃制度，則會導致在入市實踐中出現將耕地轉為建設用地或者將非經營性建設用地轉為經營性建設用地的情形，這種情形一方面會對耕地造成威脅，另一方面集體建設用地入市的開展則會因為缺乏規劃而擱淺。

首先，應當將存量集體經營性建設用地和增量集體經營性建設用地共同納入土地總體規劃中，適當擴大集體經營性建設用地面積在規劃中所占比例。集體經營性建設用地使用權入市的有序開展，應當在法律及政策上予以開放和認可，在規劃中增加集體經營性建設用地的面積，推動建設用地市場的統一有序發展。

其次，應當在土地規劃的編制程序中允許農村集體參與，充分體現規劃的民主性。現行的土地規劃編制程序中規劃權只有政府才可以行使，隨著集體經營性建設用地使用權入市的開展，這種做法容易限制農村集體的自主性。因此，可以參照《城鄉規劃法》規定中的做法，可以允許農村集體參與規劃編制程序，或者充分聽取農民的意見，對土地規劃編制程序加以完善，提高農村集體和農民的積極性，充分保障農村集體的合法權益。

2.完善土地登記制度

在對農村集體土地進行登記的過程中，需要對權利的主體、性質予以明確，同時要明確入市的權利是集體經營性建設用地使用權而不是所有權。而且對于土地入市年限也要作出明確規定并進行登記公示。如此在集體經營性建設用地使用權入市之前，當事人便可以充分了解該權利的具體狀況，進而確保交易合理性，有效減少在入市過程中產生爭議，從而維護市場秩序的穩定。在完善土地登記制度方面，針對集體土地產權中的問題，主要有以下兩點建議：

首先，將集體經營性建設用地使用權的性質明確為用益物權。目前我國土地交易的現狀是：流轉的只能是土地的使用權，而所有權屬于國家或集體，所有權禁止進行交易。因此，使其具備用益物權屬性是集體建設用地入市的前提。根據中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“實行與國有土地同等入市、同權同價”的規定，最可行的方式是將集體經營性建設用地使用權的用益物權地位在《物權法》的建設用地使用權一章中予以明確，不再對國有建設用地和集體建設用地作區分，通過修改《物權法》明確該權利的性質[4]。

其次，明確土地入市使用年限。要實現集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價，也應當在土地用途和使用年限方面保持相對一致。但在實踐中，一方面并不允許集體經營性建設用地用于商品房開發，對集體經營性建設用地的土地用途加以限制，另一方面未對集體經營性建設用地使用權的入市使用年限加以規定，難以保障入市后的長期利益。因此，需要明確集體經營性建設用地使用權的入市年限以及到期后的歸屬問題，在此方面可以借鑒關于國有建設用地使用權的規定。在集體經營性建設用地使用權入市初期，由于相關法律法規還未完善、實踐探索亦停留在初步階段，在該權利入市年限上可以先設定較短的入市期限，可以將集體經營性建設用地使用權入市期限規定在5到20年以內，待該使用權入市趨于穩定后可再確定明確的期限，使其在入市過程中逐漸實現與國有土地使用權的入市年限相對一致。

(三)健全收益分配制度

集體經營性建設用地使用權入市收益分配制度不健全不但會阻礙入市進度，也會侵害農民的利益，因此需要盡快在法律法規層面對收益分配制度進行健全。

首先，明確參與收益分配的主體。一方面，集體經營性建設用地的所有權主體是農村集體，其使用權入市所產生的收益也應當屬于集體所有；另一方面，政府作為行政機關在入市過程中提供基礎設施建設、進行土地規劃以及監督市場運轉，耗費巨大的人力物力財力，存在高額的成本支出，如果入市收益僅歸農村集體所有顯然是不合理的，但是政府作為行政機關直接參與收益分配也會擾亂市場秩序。因此，在明確參與收益分配的主體只能是農村集體和農民的同時，也需要建立一套完善的集體經營性建設用地使用權入市收益征稅制度以保障地方政府公共職能的履行，既通過稅收制度保證政府的財政收入，又防止地方政府的直接干預擾亂土地市場的有序發展。

其次，確定最低收益分配比例。這里所指的收益分配比例是集體經營性建設用地使用權入市過程中農村集體與成員個人之間的分配，不包括地方政府。隨著集體經營性建設用地使用權入市的開展，將會給農村集體帶來豐厚的經濟效益，在政府不直接參與收益分配的前提下，如何在農村集體和成員個人之間確定合理的分配比例尤為重要。為了防止農村集體的村干部侵占村民個人的利益，保障村民合法權益，同時也為了集體經營性建設用地使用權入市的長遠發展，有必要在法律上就農村集體與村民個人之間設置一個最低的收益分配比例。在確定最低收益分配比例的前提下，可以將大部分資金收益優先分配給農村集體用以開展入市。

此外，集體經營性建設用地使用權入市過程中所產生的經濟利益一直沒有明確的管理主體，在收益分配的管理機構方面不同的試點地區有不同的規定，有的試點由村委會掌握收益分配的權利，而有的試點地區由村民小組對入市收益進行分配[5]。由于對收益分配的管理權限沒有明確的規定，導致了無論是村委會還是村民小組對收益分配進行管理，都有很大可能在實踐中侵占農村集體和村民個人的利益。為了防止此類情形，可以把收益分配的管理權限交給農村集體土地管理組織，建立合理完善的運行機制，統一行使農村集體土地權能。

三、結語

對集體經營性建設用地使用權入市進行深入研究，不僅能有效推進建設用地市場建設，促進城鄉一體化發展，還能有效彌補理論層面的不足、填補法律制度上的空白。不僅要對當前相關法律法規進行系統的修改，必要的情況下還應當出臺一部專門的法律法規，用以明確入市的主體、權利的性質、完善規劃登記制度、確定收益分配等。通過對集體經營性建設用地使用權入市的深入研究，結合入市過程中的試點經驗，有望建立一套完備的集體經營性建設用地使用權入市制度，從而實現統一的建設用地市場建設，實現集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價，實現城鄉一體化，為國家土地制度方面的發展提供實踐經驗和理論支撐。