陸海統籌下海岸帶綜合管理構想

(山東科技大學 山東 青島 266590)

當前，隨著社會的發展和人們生活需求的日益增長，人們對于發展空間的關注不僅局限在傳統的陸地領域和新興的海洋領域，而更多的體現在海陸統籌視野下更好的協調二者之間以求獲得跨越式發展之上?！昂ｊ懡y籌”已寫入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，習近平總書記在國家的十九大報告中就提出實施區域協調發展戰略，堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。但縱觀我國發展現狀，在這一宏觀戰略的指導之下，并未有與之匹配的相關法律政策來實現海陸統籌下的基本要求，加之海岸帶地區多為經濟相對發達、人口密集，環境承載較重的地區，如何在陸海統籌理念之下做到經濟發展與資源的開發、環境的保護相協調，仍然仍重而道遠。

一、我國海岸帶管理現狀

綜合考察海岸帶地區的現實狀況，可以發現我國海岸帶地區主要存在以下的問題與不足：

從宏觀上來看，首先，我國目前缺乏對海岸帶地區的治理和規劃高層級的立法指導，從而也使得對海岸帶的管理缺乏系統性。1972年美國頒布了世界上第一部綜合性的海岸帶管理法規《海岸帶管理法》，從使而海岸帶綜合管理作為一種正式的政府活動首先得到實施從此也推動了世界各國海岸帶綜合管理的發展，而我國在這方面仍有很多欠缺。其次，陸海整合規劃不到位。法律規章其制定與實施大部分都是以部門為主的，因為部門之間缺少聯系與溝通，所以容易存在規范重復、空白或者是互相抵觸的情形，因而實現其有機結合則會更加困難。陸海管理的各法律政策之間、各部門職能之間消極沖突，各部門職能的劃分如九龍治水，權責不明確，效率低下，這樣不成系統的管理體系也導致了陸海優勢互補不充分，不能利用或“海”或“陸”的優勢來促進另一方的發展，海陸之間不能形成良好的互動模式。

從具體方面來說，在經濟方面，產業布局缺乏可持續發展的長遠考慮和對海洋環境保護的足夠關懷。長久以來，我們已經習慣了單純地從海洋上獲取資源以支撐人類的發展需求，對海洋的保護并未深入或者只浮于淺層的制度并未深入，如我們利用浩瀚海洋的凈化能力大量的向近海排污，甚至有的化工企業為了取水排污方便而刻意選址在海岸地區，通過負外部性來達到提升利潤的目的，如此一來極大地損害了海洋環境，我們單純地在近海地區治理“滸苔”，未免顯得有些無力和單薄。

在社會文化生活方面，海岸帶地區的建設和規劃同樣存在問題。沿海地區往往與民眾的休閑娛樂密不可分，而過多的考慮民眾的娛樂需求卻忽視海洋實現自身功能的現象往往是現代城市建設的通病，有大量水泥和石頭堆砌而成的現代建筑如濱海景區代替了原來的沙灘和灘涂，使得海水的自我凈化能力下降，最終成為一潭死水，這種影響很快將通過環境作用于大眾，導致原來的功能大打折扣。

在生態環境保護和自然資源開發上，由于現代城市用地緊張，很多城市會選擇向近海地區填海擴張，造成陸進海退的局面，大量的填海材料堆積在海底，對海洋環境產生了惡性的影響。又如，在近海地區開發潮汐資源，基礎的電力設備會對近海漁業資源產生一定的影響，這些問題在海陸統籌理念之下都是必須要考慮的問題。

二、海岸帶問題形成原因分析

一是人口增長過快的原因。目前來說，海岸帶區域是人類行為活動痕跡最為密集的地方，也是海陸間物質能量交換的交集地區，但同時海岸帶也是生態環境非常脆弱的區域。自然生態環境的物質變換與地質運動，加上近海岸人類活動的影響，使得海岸帶區域發展迅速，但同時也帶來了嚴重的社會問題與生態環境問題。本世紀以來，人類對海洋逐漸重視起來，對其加大了開發利用力度，并且海岸帶區域因其獨特的地理位置、經濟的高度繁榮、人口的高度密集，形成了我國走向世界走向國際的有利條件，但同時也面臨著巨大的壓力。

二是海岸帶資源開發過度的原因。我國從歷史上開始就有相對比較重視陸地的發展的傳統，因此我國雖然海岸線延長，但我國是一個不發達的海洋大國，在這樣的國情下，對海岸帶的開發與保護問題上就有了競爭。同時，對海岸帶進行開發與管理的部門眾多，部門之間不能有效合作，導致海岸帶資源不能得到有效的開發與利用，反而生態環境遭到破壞。因此，我們應該從海岸帶生態環境的保護與以及對海岸帶資源的合理利用為前提，指定出科學的有利于海岸帶發展與環境保護的法律法規及相關政策等，比如進行合理有效的海岸帶綜合管理模式。所以，海岸帶綜合管理的科學化和有效化，是陸海統籌戰略的重要實施部分。近年來我國政府也正在大規模進行對近海區域進行綜合調查與分析，以扭轉目前對海岸帶的開發過度的現象。

三是海岸帶綜合管理體制缺乏的原因。目前海岸帶的行政管理采取的制度是指國家對海岸帶的行政管理機構的內部機構設置、責任劃分以及職權范圍等方面，也是進行海岸帶綜合管理的機構。但是，現實中海岸帶綜合管理模式的運用，還會受到政治因素、社會因素、經濟因素、環境因素以及公眾參與意識與程度等因素的共同影響。建立我國海岸帶綜合管理模式，既有利于我國海岸帶區域的發展以及對其輻射區域的帶動作用，又有利于給海岸帶帶來可持續的發展目標。而目前我國關于海岸帶的開發與保護問題的規范是散見于一些法律法規中的，管理機構也是根據各自的職權或者范圍制定相應的規定，沒有統一的立法和管理機構，這樣對海岸帶的管理是極其糟糕的，此外，各部門之間又缺乏必要的溝通，出現問題時則相互推諉，避免承擔責任，所以，容易出現管理混亂以及部門不協調問題。在這樣的情況下，是不利于海岸帶的可持續發展的。所以目前亟需制定統一的管理立法以及完善海岸帶綜合管理機制。

三、陸海統籌下海岸帶管理的建議

(一)開展立法工作，制定高位階的《中華人民共和國海岸帶管理法》

進行統一立法，對海岸帶進行綜合的全面的規定，例如海岸帶的寬度、劃定的基線等基本問題，也包括海岸帶的生態保護、功能完善與海洋文化方面。立法要以海岸帶環境保護及資源合理利用為核心，以經濟、社會、文化為統籌，進行綜合立法。

關于海岸帶的管理問題，應該要始終堅持“因地制宜，防控結合”的原則，將環境因素、經濟因素和社會因素互相融合，提高整個海岸帶區域包括內河流域入?？诘鹊氐木C合資源利用率，真正做到陸海土地使用布局合理化、企業效益最大化和環境資源保護利用最優化。在立法中要明確海岸帶綜合管理中的執法問題，改變現如今涉及海岸帶管理的部門中各自為政的情況，實行聯合執法制度，涉及海域、國土、環境保護、甚至經濟等多個部門。地方的海岸帶管理可以在高位階立法的指導下，圍繞一張國家大藍圖，求同存異，結合當地的陸海區域特點以及當地環境保護水平與經濟發展水平等因素一同規劃。

行政執法部門也需要重新調整，在立法中進行明確而合理的規定，用法律制度來打破行政執法“壁壘”。統籌協調各部門進行合理的開發利用活動與海岸帶環境保護活動，逐步建立形成協調一致且配合密切的科學的海岸帶管理制度，促進海岸帶區域的有效保護與合理利用。協調一致的海岸帶法律保護體系建立后，為充分協調與管理部門之間重疊或交叉的職責與利益沖突，應配套制定海岸帶綜合管理的聯合執法機制，隨后對海岸帶的可持續發展政策與措施進行綜合協調。

具體來說，首先立法時要進行明確的規定，成立一個統一的高階層的聯合執法機構，對涉及海岸帶管理的部門機構等進行法律上與執行上的規定與指導。其次，對現有的執法機構進行新一輪的整合與規劃，明確各部門的職權范圍和責任承擔，進一步平衡行政部門對海岸帶綜合管理的管轄權問題。再次，海岸帶的區域復雜屬性也決定了對其管理必然會涉及海洋、國土資源以及環境保護等部門的協同管理，同時還需要建立地方與部門之間的協調與磋商機制，在高階層機構的統一領導與指揮下有效及時的行動，實行科學以及合理的保護措施，將差異性、專業性的執法落實到實處。

自上世紀80年代以來，海岸帶的綜合管理工作一直不間斷的在進行，不僅僅是從科學技術上，而且從管理經驗上，已大體具備了立法的成熟條件。因此，對海岸帶綜合管理的立法不僅僅是解決海岸帶環境保護與開發活動中出現的問題，在強化現有的保護措施的基礎上，最需要的是對海岸帶資源的保護，在保護的前提下進行合理的開發利用的活動，并且對不適應海岸帶保護與開發利用的規定進行修改與完善，打破固有的法律法規障礙，在總體規劃上做出示范作用。完善海岸帶綜合管理體制。

(二)建立陸海統籌的生態環境監測體系

新修訂的環境保護法指出：“國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范，會同有關部門組織監測網絡，統一規劃國家環境質量監測站(點)的設置，建立監測數據共享機制，加強對環境監測的管理”。遵循統籌規劃、科學布局、整合資源、開放共享、統一標準、高效運行的原則，環保、國土、水利和海洋等部門要推進監測斷面(點位)的整合，按照中央和地方事權的責任，劃定斷面的具體監測權限。同時，劃定各相關職能部門的監測權限和范圍，避免重復監測，造成資源浪費。針對斷面位置設置有爭議的情況，按照監測點位設置代表性、重要性和關鍵性等原則，多部門協商共同確定具體點位。各部門建立監測信息的定期共享和交換機制，建立國家統一的信息發布平臺，實行國家統一的環境信息發布。

(三)切實加強陸海統籌發展規劃

首先在進行調研的基礎上，對補償對象、補償標準和補償方式等方面進行充分的認識與剖析，設置合理的補償步驟，此外還要建立一套關于后續保障的配套體系，以確保海洋生態環境保護措施得以真正落實。其次，對行業管理要進行一定的規范與調整，從管理機構上開始進行，嘗試設立綜合性的陸海統籌產業以及海岸帶生態環境保護管理機構，統籌發展陸海兩系統的產業以及對海岸帶區域的生態環境污染進行綜合治理；從管理層級上，應建立并完善陸海統籌方面的綜合性的法律法規體系，盡可能規范到管理機構的具體的行政行為；從管理隊伍上，應充實海洋的執法隊伍人員，加強對海洋環境保護的執法力度，并且要加強對破壞海洋生態環境的行為的懲處力度，規范海洋環境秩序。

健全統一協調的政策體系，形成完整高效的協調聯動機制。建立跨部門的高層決策機制，充分發揮海洋行政主管部門對海洋事務的綜合協調作用，鞏固和穩定各部門、各地區齊抓共管的體制，形成政策合力，以保障海洋生態環境保護相關的政策和法律有效執行。同時，要整合管理機構，構建陸海統籌環境管理體系，改變現有的多部門管理現象：分清海洋開發權與環境監管權問題，明確環境保護職責；協調海洋功能區和近岸海域環境功能區，實現陸海環境管理尺度統一；建立海岸帶綜合管理機制，做好岸線規劃控制。

實施海洋生態保護與修復系統工程，有效遏制生態破壞與退化趨勢抓住污染源頭，建立陸海統籌的污染源管理體系，建立陸海統籌生態保護管理方法，以堅持陸海統籌、保護和改善海岸帶環境為目標，在現有的海岸帶已劃分的環境功能區的基礎上，陸地生態紅線已經陸續劃分完成，海洋生態紅線頁相繼開展劃分工作，現在就是在陸海統籌理念的指導下，統籌陸海兩系統的環境保護工作。為有效保護海岸帶生態環境，不僅陸域要做出改變，海洋系統也要進行海洋生態保護與系統修復的工作，以此遏制海洋的生態破壞與退化的現狀。

從國家生態安全大局來看，陸海統籌下對海岸帶生態環境進行保護和管理，加強對海洋生態環境保護空間整合與目標對接，實現陸海統籌下對陸域、海岸帶和海域的協同管理與保護，并將海岸帶環境保護納入沿海省市的環境保護區建設與發展規劃，初步形成全國性的從上而下的統籌的陸海保護區網狀體系。關于海岸帶區域的工程建設，可以允許確立一批必要的重點開發項目，做好對這些項目的環境影響評價，分析人為活動可能對此造成的環境影響進行分析論證，并在此基礎上提出采取的防治措施和對策。真正做到防患于未然，以遏制海洋生態系統破壞與退化趨勢；此外，對海岸帶區域，可以進行“內河流域-入?？?近海岸”的綜合治理與保護的新模式，從海岸帶的區域治理推進到全國的跨部門的陸海統籌管理與保護。通過對海岸帶區域的綜合修復與保護，以推及到大范圍的陸海統籌。