準公共產品供給中政府與市場的關系分析
——以0-3歲嬰幼兒托育服務供給為例

(四川大學 四川 成都 610000)

一、緒論

黨的十九大報告在改善與保障民生部分首次提出“幼有所育”，形成了“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的新提法，這無疑是把“幼有所育”放在了新時代發展背景下的一個重要位置。2017年12月舉行的中央經濟工作會議中進一步將“幼有所育”具體闡述為“要解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”，因此，0-3歲兒童的照護和教育實際上關系到國家的發展、家庭的幸福、人的全面發展，是構建美好生活的重要組成部分。關注0-3歲嬰幼兒的撫育和教養問題，能夠更好的對接全面二孩政策，減輕家庭在撫育嬰幼兒方面的壓力，完善教育體系，改善與保障民生問題。

0-3歲嬰幼兒托育服務涉及多主體、多方面、跨領域，其公益性的一面決定了在供給時需要積極發揮政府的作用，其多樣化的需求方面決定了在供給時需要引入市場的作用。文章正是基于這一背景，從準公共產品供給的角度分析0-3歲嬰幼兒托育服務的供給問題，通過分析國內外0-3歲嬰幼兒托育服務供給方面的案例，總結出其中的經驗，分析政府與市場的相互作用以及協作方式，為更好的發揮好0-3歲嬰幼兒托育服務這一準公共產品供給中政府與市場的作用，處理好二者的關系提供參考及借鑒意義

托育服務最早的提法是“托育”，顧名思義指的是“委托養育”，即將嬰幼兒委托給外部的機構或者是個人進行照料養育。隨著經濟社會不斷發展，托育一詞被賦予“托管教育”的新內涵，將“養”與“教”有機結合。文章所提出的0-3歲嬰幼兒托育服務是指外界所有正式、非正式的機構為3歲以下嬰幼兒提供照料及教育的安排，以達成對其生存、成長、發展和學習的目標，具體包括孕育與出生、食物與營養、醫療與保健、看護與早期教育等多項基本活動以及這些活動的相互協調。

二、我國0-3歲嬰幼兒托育服務供給分析

(一)0-3歲嬰幼兒托育服務現狀

我國對于0-3歲嬰幼兒托育服務的研究起步較晚，研究也相對較少，但是隨著二孩政策的實施，女性職業壓力的加大，以及家庭職能弱化、家庭小型化等趨勢的發展，家庭對于托育服務的需求越來越緊迫，關注度也更加的高。其現狀簡要分析如下。

1.托育服務體系缺失

托育服務的對象是0-3歲的嬰幼兒，我國教育體系包括學前教育、初等教育、中等教育、高等教育幾個階段，學前教育一般是針對3-6周歲的兒童而言，而0-3歲兒童的教育問題目前未被納入整個教育體系進行統一管理。雖然有過一些托育服務供給的探索，但是總的來說都是碎片化、局部性的，沒有形成一個規范的、體系化的供給方式，也沒有形成統一的行業托育標準，從制度上、體系上為0-3歲嬰幼兒托育服務提供保障。正是因為存在這些問題，使得0-3歲兒童的教養問題還是以家庭式的照料與教育為主，祖輩為主要照料人。

2.托育服務需求強烈

2016年實施二孩政策以來，政策效果逐漸顯現。國家統計局1‰人口變動抽樣調查數據顯示，2017年全國出生人口1723萬人，其中二孩出生占比高達51%，比上年提高5個百分點。隨著人口出生比重尤其是二孩出生增加，人們不得不考慮的一個現實問題就是兒童托育問題，由于人口老齡化的發展與祖輩照料能力的下降，父母輩職業發展的壓力也越來越重，人們對于托育服務的需求將越來越迫切。

(二)0-3歲嬰幼兒托育服務供給實踐

1.上海市0-3歲嬰幼兒托育服務供給

目前上海市在托育服務實踐這一塊是把托管與教育分開的，有托兒所和早教機構兩類。在提供早教服務時，政府供給的公辦機構收費相對較低，但是數量有限，面對巨大的托育服務需求存在供給不足的問題，且一般都是優先滿足當地人的需求；市場供給的民營機構收費較高，雖然能夠吸納一定的需求，但是對于上海市龐大的流動群體來說，由于費用問題，他們的兒童很難享受到這種服務。在提供托管服務時，政府不承擔牽頭與主導作用，設立托育中心、社區托育中心、幼兒園托管班幾種形式，分別由私人機構、社區中心、幼兒園機構負責。

不難看出上海市的托育服務實踐中，政府起主導作用和參與的主要是在提供早期教育方面，在托管這一職責方面則主要是交由市場來運行。

2.南京市0-3歲嬰幼兒托育服務供給

南京市托育服務供給采取的是市場為主、政府積極引導的方式，這與南京本身市場經濟較發達的特征是離不開的。市場承擔興辦托育服務機構的主要作用，存在著各種純民辦機構、政府扶持的民辦機構、公辦民營機構等，這些社會力量雖然是以實現自身利益最大為目標的，但是南京市政府在其中起著積極引導與鼓勵的角色，從不同的方面對其做出要求和規范。在師資投入方面，《市政府辦公廳關于印發南京市0-3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃(2017-2020)的通知》文件指出要積極完善托育服務從業人員的任職標準，強化對他們的培訓和教育，提高他們的素質、道德以及專業技能，提高整個托育服務的質量；在資金投入方面，南京市政府加大了自身的財政資金投入，設立專項資金，并且積極引入社會資金。

南京市0-3歲嬰幼兒托育服務供給中，可以顯著的看到政府與市場的有效協作，政府主要負責引導和規范的職責，并且給予一定的獎金補貼，市場主要是提供多元化的、差異化的托育服務。

3.青島市0-3歲嬰幼兒托育服務供給

青島的托育體系發展較早，政府與市場在其中各司其職。其中由政府主導設立的托育服務機構有早教中心、公辦幼兒園托班、兒童活動中心等類型，市場設立的機構主要是親子園。2012年青島市被確立為我國0-3歲嬰幼兒早教試點城市之一，所以其在托育服務供給方面主要集中于早期教育部分，形成了“政府主導、部門協作”的供給方式。0-1歲的兒童最主要的問題是養育，因此，這一年齡階段的兒童托育服務由衛生部分負責牽頭，要重點關注兒童的健康、成長、安全等問題，同時對其父母進行早期教育相關知識的培訓；1-3歲兒童有了一定的自我意識，主要由教育部門負責牽頭，提供個性化的早期教育指導工作和親子活動，并且要對早教服務的從業人員提供定期培訓。此外，青島市的試點工作中最重要的一點就是政府主導初步探索了一些行業規范的內容，積極探索早期教育的課程大綱以及課程體系；在準入門檻方面，以市場方式供給的托育服務機構要遵循嚴格的資格審核，只有合格了才能注冊并開展托育服務的工作，這一舉措有利于在前期保障這些機構的安全性，規范市場；在經費保障中，提供專項資金扶持公辦托育服務機構的發展。

青島市由于參與早教試點的原因，目前在托育服務供給方面最主要的是以政府為主導的普惠型供給，市場供給的發展還有待進一步的探索。

三、國外0-3歲嬰幼兒托育服務供給分析

(一)以丹麥為代表的政府主導供給

丹麥是典型的高福利國家，其特點是由政府主導提供普惠型的托育服務，大約有70%的托育機構都是公立機構，涵蓋面非常廣泛，囊括各個階層的家庭。丹麥非常重視對0-3歲嬰幼兒早期教育與保育服務的投入，2013年以占GDP1%的投入高出了0.8%OECD國家的平均投入水平，每年政府對每個單位0-3歲嬰幼兒的早期教育費用投入平均超過了16000美元。在資金保障方面，由于公立機構占據大多數，所以政府提供主要的資金支持，同時也為一些私營機構提供一定的資金補助和財政支持；在師資投入方面，政府不僅統一對教師及護理人員提供標準的培訓和實踐，還會在這期間支付他們一定的報酬；機構設立以公共托育機構為主，包括托嬰中心、公立幼兒園與托兒所，按照不同的年齡階段，分別招收6個月-2歲、3-5歲、6個月-6歲的兒童。此外，丹麥政府還出臺了《社會服務法案》文件，規定在嬰幼兒出生后父母可以享受長達24周的育嬰假和60%的假期福利補貼。正是由于政府在嬰幼兒托育服務方面的主導作用與提供的各種保障，丹麥3歲以下嬰幼兒的入托率非常高，超過60%。

(二)以美國、英國為代表的市場主導供給

美國托育服務的供給中市場發揮了主要作用，政府只是作為補充供給的角色參與其中，能夠充分的調動市場的活力，滿足當代人們個性化的、差異化的托育服務需求，也能夠同時保障困難家庭享受到具有普惠型的托育服務供給。設立了日托中心和家庭托兒所，日托中心提供多樣化的服務來滿足人們個性化的托育服務需求，收費情況也與機構本身的資質、規模、地區經濟社會狀況有關；政府對教師準入和培訓進行規定，只有獲得官方認證的從業證書才有資格擔任教師，并且還要定時接受與托育相關的理論知識和實踐技能的培訓；由于市場供給的私立機構占大多數，這些機構大多由經濟實力比較雄厚的個人或集團提供，聯邦政府會提供部分補助，而對于少部分的公立機構而言，其主要對象是比較貧困的家庭，聯邦政府還專門成立了“兒童保育與發展?？睢?CCDF)項目保障困難家庭的兒童也能夠享受到托育服務。

英國的托育服務供給與美國類似，以市場供給為主，設立居家保姆的家庭式托育和托兒所。政府提供補充性供給服務，滿足經濟困難家庭的托育服務需求。政府提供財政補貼并且按照家庭年收入為其提供對應的托育費用補貼，不提供主要的財政支持；此外政府還對從業人員的資格認證、專業技能、教育文憑等提出了要求。

(三)以日本為代表的混合供給

日本的托育服務供給中，以政府與市場的共同合作、混合供給為主，形成了“政府主導、市場覆蓋、家庭兜底”的供給方式。日本托育服務機構有幼稚園與托兒所兩種形式，其中公立機構和私立機構大致上各占一半。日本0-3歲嬰幼兒的入托率大約為30%，水平相對較高。在資金投入方面，政府主要是對公立機構提供財政支持，對私立機構提供鼓勵性的措施和資金補貼，私立托育機構的廣泛覆蓋一定程度上減輕了政府財政負擔，2013年日本政府在早期保育的投入只占GDP的0.2%，這使得政府有更多資金用于對嬰幼兒家庭的經費投入，保障家庭能夠負擔的起嬰幼兒的托育服務，將潛在的托育服務需求轉化成現實；從師資投入看，教師需要進行入職前培訓和在職培訓，在初次入園時規定實習期限，只有通過實習考核才能正式被錄用。

日本采取的是政府與市場混合供給的方式，既能夠緩解政府的財政支出壓力，也能夠滿足消費者對個性化與普惠型產品的需求，充分發揮了二者的優勢。

四、0-3歲嬰幼兒托育服務供給中政府與市場的關系

(一)宏觀層面

由于我國仍處于社會主義初級階段，跟北歐高福利國家以及歐美發達國家在經濟社會環境方面存在差異，所以既不能一味的效仿北歐政府負擔絕大部分的托育服務供給，也不能單純的仿照英美由市場起著決定的供給作用。而是需要借鑒他們的優點，結合自身發展不充分、不平衡等特征，處理好政府與市場的關系。首先政府在0-3歲嬰幼兒托育服務供給中應該占據主導作用，構建系統化、體系化的托育服務體系，制定規范化的行業標準，如從業人員準入考核機制、培訓機制、課程大綱等。其次市場在0-3歲嬰幼兒托育服務供給中應該積極參與，配合政府供給，滿足一些家庭差異化、高層次的托育服務需求。隨著經濟社會的不斷發展，市場供給方式將會越來越受歡迎。

(二)微觀層面

微觀層面強調地方政府可根據當地經濟發展水平及需求特征對政府與市場的參與程度做出適當調整。對于經濟發展水平較高的地方，以多樣化的、個性化的市場供給為主，市場自身的調節機制和競爭機制更能夠激發托育服務供給的活力，客觀上提升托育服務整體供給水平；對經濟發展狀況一般的地區，既要滿足部分家庭個性化的需求，又要滿足部分家庭保障性的需求，需要市場與政府共同供給；對于經濟發展相對較落后的地方，以政府供給為主，提供保障性的、公益性的托育服務，并對經濟困難的家庭提供必要的托育費用補貼。

五、研究結論

0-3歲嬰幼兒托育服務是一種準公共產品，具有有限的非排他性和非競爭性，既有純公共產品公益性的特征，又有私人產品消費競爭性的特征，但其公益性大于競爭性，在這類準公共產品供給中，最主要的是要實現公共福利最大化，因此，它既需要市場供給，也需要政府供給，并且根據不同的經濟社會發展狀況，二者的參與程度也應做出適當調整。

綜合上述分析，國內主要以上海市政府主導、南京市市場主導、青島市政府主導的供給方式為代表；國外主要是北歐福利國家以政府為主導、英美國家以市場為為主導、日本二者混合的供給模式為代表。結合我國當前社會經濟發展現狀，應當以政府主導的供給方式為主，市場供給為輔，在具體實踐的微觀層面，結合當地的經濟狀況與需求特征合理確定二者的參與程度。