非正式法律規(guī)制漁業(yè)補(bǔ)貼的可行性研究

(華東政法大學(xué) 上海 200042)

一、WTO 規(guī)制下的漁業(yè)補(bǔ)貼

(一)當(dāng)前 WTO 漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)制

目前的 WTO 規(guī)則尚不足以規(guī)范漁業(yè)補(bǔ)貼。當(dāng)前規(guī)制 WTO 漁業(yè)補(bǔ)貼的主要文件為 GATT 協(xié)定以及《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》(以下簡稱《SCM 協(xié)議》)。WTO 并沒有專門針對漁業(yè)補(bǔ)貼的文件，但由于漁業(yè)的特殊性(貿(mào)易產(chǎn)品與公共服務(wù)產(chǎn)品兼存)當(dāng)前的 WTO 文件對漁業(yè)補(bǔ)貼的作用非常受限，將從如下方面分析。

1.定義:

WTO 關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼的定義主要是根據(jù) SCM 協(xié)議第 1 條，其并無專門漁業(yè)補(bǔ)貼定義，但漁業(yè)作為技術(shù)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，僅依靠這四種類型的補(bǔ)貼顯然難以準(zhǔn)確覆蓋。定義作為收集信息的起點(diǎn)，倘若定義不夠清晰，收集的數(shù)據(jù)必然不夠準(zhǔn) 確，在促進(jìn)漁業(yè)補(bǔ)貼方面也會(huì)大打折扣。由于缺乏漁業(yè)補(bǔ)貼的專屬定義，很難根據(jù)《SCM 協(xié)議》來起訴漁業(yè)補(bǔ)貼。

2．通知條款：

通知條款是 WTO 搜集漁業(yè)信息的主要法律依據(jù)。GATT 協(xié)定 16 條規(guī)定：“它應(yīng)將這項(xiàng)補(bǔ)貼的性質(zhì)和范圍、這項(xiàng)補(bǔ)貼對輸出入的產(chǎn)品數(shù)量預(yù)計(jì)可能產(chǎn)生的影響以及使得這項(xiàng)補(bǔ)貼成為必要的各種情況，書面通知締約國全體。《SCM 協(xié)議》第 25 條規(guī)定，要求提供“補(bǔ)貼的形式、單位補(bǔ)貼量、政策/補(bǔ)貼目的、補(bǔ)貼期間、能憑以估算補(bǔ)貼的貿(mào)易影響的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。”但該項(xiàng)機(jī)制并未規(guī)定不遵守通知義務(wù)的制裁制度。26 條的監(jiān)控機(jī)制也表明委員會(huì)將會(huì)每 3 年檢視一次補(bǔ)貼通知，同 25 條，26 條也未提供具體的制裁制度。

(二)當(dāng)前 WTO 漁業(yè)補(bǔ)貼規(guī)制困境分析

雖然 WTO 形式上存在相應(yīng)的規(guī)制條款，然而在實(shí)際履行當(dāng)中并不樂觀，通知條款作為 WTO 獲得信息的渠道，成員方遵守率非常低，據(jù) 2017 年 WTO 的報(bào)告稱，SCM 委員會(huì)主席形容補(bǔ)貼的通知率為“令人沮喪的(“discouraging”)，并稱“79 個(gè)成員方尚未提交 2015 年的補(bǔ)貼通知，60 個(gè)成員方尚未提交 2013 年的通知，55 個(gè)成員方尚未提交 2011 年的通知”。

既然如此，我們要對 WTO 漁業(yè)補(bǔ)貼的困境展開具體的分析。表面上是 WTO 規(guī)制條款的不合理，實(shí)際上是成員方在履行能力和履行動(dòng)機(jī)上的缺乏。

1.直接原因：WTO 規(guī)制條款的不合理

首先，在定義層面，WTO 規(guī)制已經(jīng)出現(xiàn)不匹配的問題。定義的不匹配導(dǎo)致WTO 在搜集漁業(yè)信息方面受限，也導(dǎo)致成員方難以起訴。正如上文所述，定義的不匹配導(dǎo)致很難根據(jù)《SCM 協(xié)議》來起訴漁業(yè)補(bǔ)貼。特別是對造船和港口設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼。再者，原本缺乏履行意愿的不發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家也會(huì)在此偷工減料，使得漁業(yè)談判受阻。

其次，在 WTO 信息搜集層面，WTO 的主要漁業(yè)信息來源就是通過通知程序要求成員方自行遞交，然而改革面臨的挑戰(zhàn)一方面是當(dāng)前規(guī)則難以迫使尚未履行通知義務(wù)的國家履行(這也與國家內(nèi)部能力不足有關(guān)，難以就此達(dá)成一致協(xié)定)，并且盡管《SCM 協(xié)議》指定“反向通知機(jī)制”以促進(jìn)成員間互相督促，但由于提出反向通知成本過高，目前利用該規(guī)則的只有歐盟和美國。另一方面是難以擴(kuò)大先行補(bǔ)貼覆蓋范圍。當(dāng)大量成員方已不遵守現(xiàn)有的規(guī)則，我們?nèi)绾斡行U(kuò)大其范圍呢？

2.根本原因：成員方缺少履行動(dòng)機(jī)、履行能力

不愿意提交補(bǔ)貼信息的大部分為不發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，這些國家不愿提交可歸為如下原因。一方面，這些成員方能力不足，可能是由于在協(xié)調(diào)國內(nèi)部門上存在問題，從而導(dǎo)致收集信息方面存在困境，也可能是由于語言翻譯的負(fù)擔(dān)。另一方面，這些成員當(dāng)發(fā)現(xiàn)國內(nèi)存在非法補(bǔ)貼時(shí)，存在被追責(zé)的擔(dān)憂。

綜上，在成員方存在缺少履行能力、履行動(dòng)機(jī)的情形下，WTO 又沒有辦法達(dá)成迫使成員方履行的協(xié)定，自然就導(dǎo)致通知義務(wù)的低遵守率。當(dāng)遵守率低下時(shí)，WTO 難以獲得有效的漁業(yè)補(bǔ)貼方面的信息，自然就會(huì)導(dǎo)致漁業(yè)補(bǔ)貼談判的難以進(jìn)行，也難以促進(jìn)漁業(yè)補(bǔ)貼。

二、非正式法律規(guī)制漁業(yè)補(bǔ)貼的可行性研究

以上分析已經(jīng)反映出 WTO 搜集信息的天然局限性。而信息透明作為一切談判的起點(diǎn)具有非常重要的意義。因此，提高信息質(zhì)量、透明度是重中之重。在正式法律難以起到作用時(shí)，非正式法律是如何影響社會(huì)，在哪些方面起到補(bǔ)充作用的。

何為非正式法律？非正式法律與軟法存在一定重合，但也不全相同。法律實(shí)證主義者用二元標(biāo)準(zhǔn)：約束/不約束來區(qū)分硬法、軟法。自此，硬法被定義為被明確的固定化，有強(qiáng)的執(zhí)行系統(tǒng)的法律。反之，軟法是指沒有約束力的，但是提供指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)的法律。而一些學(xué)者更喜歡用“非正式法律”(informal law),其往往具有如下特征：(1)非傳統(tǒng)主體(除國家外，同樣包括規(guī)則制定者、公共機(jī)構(gòu)、中央銀行、專家團(tuán)體、非政府間國際組織等)；(2)非傳統(tǒng)制定程序(并非在正式的國際組織間制定條約)；(3)非傳統(tǒng)表現(xiàn)形式(并非以條約形式出現(xiàn)，而是標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)原則、準(zhǔn)則等)。筆者認(rèn)為非正式法律的概念更為清晰，因此本文采用“非正式法律“這一概念。在本文中，非正式法律主要指代與漁業(yè)相關(guān)的國際組織、非政府間國際組織。那么這樣的非法典化形式又是如何影響漁業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)制呢？筆者將通過理論和具體的案例來分析可行性。

首先，我們從理論上分析是否非正式法律是否會(huì)影響全球治理。全球治理可以通過不同的機(jī)制進(jìn)行，比如脅迫、互惠、學(xué)習(xí)、社會(huì)化。非正式法律的學(xué)習(xí)和社會(huì)化作用有目共睹(例如各種論壇的召開)。非正式法律其實(shí)也可以達(dá)到前兩種作用，他可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)制裁(例如消費(fèi)者抵制)或者影響經(jīng)濟(jì)(例如世界銀行、國際基金組織)，從而產(chǎn)生強(qiáng)制性。他也可以產(chǎn)生互惠效應(yīng)，諸如 OECD 的同行審查制度、帶頭制定國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。

其次，我們將通過具體的兩個(gè)例子證明其影響力。以下將分析經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(以下簡稱“OECD”)、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(以下簡稱“FAO”)的數(shù)據(jù)，討論非正式法律規(guī)制漁業(yè)補(bǔ)貼的可行性。以下將從定義和信息搜集兩方面來比較其與 WTO 的差異，從而證明這些“非正式法律”對漁業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)制作用。

1.定義:

不同的定義會(huì)導(dǎo)致收集數(shù)據(jù)的范圍不同。OECD、FAO 對漁業(yè)補(bǔ)貼的定義范圍更廣泛具體。WTO 關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼的定義主要是根據(jù) SCM 協(xié)議第 1 條，包括：直接轉(zhuǎn)移潛在直接轉(zhuǎn)移、政府本應(yīng)征收收入的豁免或未予征收以及政府不是提供一般基礎(chǔ)設(shè)施而是提供商品或服務(wù)，或收購產(chǎn)品這四種類型。WTO 沒有針對漁業(yè)補(bǔ)貼的特別性規(guī)定，因此在適用時(shí)不夠全面。OECD 除了上述補(bǔ)貼，還包含管理、研究、執(zhí)行方面的政府支出、市場價(jià)格支持。FAO 則更廣泛，除上述外，還包括外部性的未繳稅的出租，消極補(bǔ)貼(這部分?jǐn)?shù)據(jù)無法從政府預(yù)算中獲得，只能從詳細(xì)地建模中評估)。

2.獲得信息的途徑：

相比于依靠成員國提供，OECD、FAO 有更廣泛的信息搜集途徑。WTO 成員方從不發(fā)達(dá)國家到發(fā)達(dá)國家，不同國家的能力、對待補(bǔ)貼的意愿大為不同，搜集信息自然更為困難。

反之，OECD 的 35 個(gè)成員國為較為發(fā)達(dá)的歐洲國家和美國(中國與 OECD 為合作關(guān)系)，其創(chuàng)始目標(biāo)便是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，幫助成員國政府甚至世界制定先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，因此其意愿更為統(tǒng)一，成員方的履行動(dòng)機(jī)和履行能力也都更為可觀。OECD 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)效性、準(zhǔn)確性也更強(qiáng)。就漁業(yè)補(bǔ)貼而言，OECD 每 2 年發(fā)布一次漁業(yè)補(bǔ)貼評論，這些信息也為 WTO 談判提準(zhǔn)確的供論據(jù)支持。

盡管 FAO 沒有具體關(guān)于漁業(yè)補(bǔ)貼的項(xiàng)目，然而由于其為專門性國際組織，其廣泛的漁業(yè)資源是信息收集的重要平臺。與 WTO 依賴成員方自己提供數(shù)據(jù)不同，F(xiàn)AO 委托國際漁業(yè)專家去各國收集數(shù)據(jù)，其覆蓋范圍已接近 170 個(gè)國家。其提供的主要項(xiàng)目有三方面：國際漁業(yè)部分總覽、漁業(yè)數(shù)據(jù)庫(FISHLEX)、FAO 全球漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖統(tǒng)計(jì)計(jì)劃分析。國際漁業(yè)總覽包含經(jīng)濟(jì)和人口信息，行業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展前景，行業(yè)管理以及狀況和趨勢等宏觀分析。漁業(yè)數(shù)據(jù)庫則包含 200 多個(gè)國家的漁業(yè)資源的國家立法、政策和雙邊協(xié)定。

綜上，盡管這些國際組織并未達(dá)成統(tǒng)一的正式條約，但它們確實(shí)在改善漁業(yè)補(bǔ)貼的定義、數(shù)據(jù)支持、甚至為 WTO 正式協(xié)議的制定起到了不可不磨滅的作用，彌補(bǔ)了 WTO 現(xiàn)有體制的局限性。其數(shù)據(jù)的有效性、及時(shí)性為世界提供了學(xué)習(xí)的資源，而這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在無形之中影響了世界漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這些國際組織的信息透明度非常高，因此普通消費(fèi)者也可以輕易獲得，在宣傳得當(dāng)?shù)那闆r下，消費(fèi)者的抵制將是最有效的規(guī)制不良漁業(yè)補(bǔ)貼的手段。

三、結(jié)語

誠然，WTO 作為最主要的國際貿(mào)易組織當(dāng)然具有無法替代性，但我們同樣也可以思考，其他國際組織產(chǎn)生的非正式法律是否也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的規(guī)制效果？ 本文通過從理論和具體案例分析非正式法律對漁業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)制，最終得出結(jié) 論，由于其定義更清晰，獲取信息渠道更廣泛、信息更透明，同樣產(chǎn)生了規(guī)制漁業(yè)補(bǔ)貼的效果，作為 WTO 重要的補(bǔ)充手段。