“三權分置”下農(nóng)民利益的保護與發(fā)展

(江西師范大學 江西 南昌 330022)

一、概述

(一)“三權分置”的目的

如果說中國的問題是農(nóng)民問題，那么農(nóng)民的問題就是土地問題，而土地的關鍵，便是土地流轉。“三權分置”作為國家政策，它的出發(fā)點是為了提高土地配置效率，搞活農(nóng)村經(jīng)濟。在實施過程中，必須搞清楚為什么分置？為誰搞？保護和發(fā)展農(nóng)民利益才應該是改革的落腳點。

(二)基于農(nóng)地功能與效益的農(nóng)民利益保護與發(fā)展

農(nóng)地作為重要的生產(chǎn)要素，具有市場價值，能夠利用產(chǎn)生經(jīng)濟利益，具有經(jīng)濟功能，但農(nóng)地也是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，需要承載養(yǎng)老、提供農(nóng)民基本生活資料、保障就業(yè)和情感依賴等社會功能，這就要求農(nóng)地流轉必須保證經(jīng)濟功能與社會功能統(tǒng)一。一方面，從效率角度，農(nóng)地只有流轉才能發(fā)揮最大價值，實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。對于大多數(shù)低收入農(nóng)民而言，讓土地進入流轉市場，可以實現(xiàn)增收。同時土地流轉也能有效解除家庭聯(lián)產(chǎn)承包的”規(guī)模約束“。另一方面，從公平角度，我國城鄉(xiāng)二元結構明顯，農(nóng)地既是農(nóng)民的”獲益法寶“，也是”定心丸“，農(nóng)民對土地仍然有很大的依賴性，”三權分置“讓土地流轉，必須考慮農(nóng)民與土地的特殊關系，而非僅僅作為一生產(chǎn)要素來考量，土地自古以來便是農(nóng)民安居和社會穩(wěn)定的重要防線。

顯然，在這一改革中，農(nóng)民作為弱勢群體和落腳點，如何保護和發(fā)展其利益尤為關鍵，事關成敗。

二、文獻綜述

目前學界對于土地確權下的農(nóng)民效益有不同看法。葉劍平等人認為確權頒證后的土地流轉有利于增強農(nóng)民收回土地的安全感，增加農(nóng)戶剩余勞動力轉移的時間預期，間接地保證其非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性以增加農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)收入；確權有利于克服激勵短期化、決策管理成本高產(chǎn)生的不及性等效率問題。然而，反對確權者也有理論和現(xiàn)實支撐：以“確權”為導向的國家地權調控否定了集體土地制度的實踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內核，政治塌陷，基層治理陷入困境；某土地產(chǎn)權改革試點村的實證考察發(fā)現(xiàn)自上而下的確權政策表達遭遇到多方面的抵制，導致確權實踐的“被確權”邏輯，單方面的改革損害而并非保障農(nóng)民利益。對于農(nóng)地流轉中農(nóng)民權益受損原因也有不少學者進行了研究。胡建鋒分析指出，農(nóng)民利益受損原因主要是農(nóng)民自身原因、法律因素、政府因素。

目前有關研究為本文進一步探討奠定了基礎，但當前研究仍存在不足：第一，支持土地確權與批判土地確權如同生死斗爭，土地確權的爭論均以論斷形式展開。第二，土地確權后影響農(nóng)民利益的因素缺乏具體研究，更多的傾向于土地確權是否有利于農(nóng)戶增收。第三，三權分置下的農(nóng)民利益大多限制在財產(chǎn)性權利，而較少考慮政治權利、社會權利等其他權益。“三權分置”對于“三農(nóng)”而言毫無疑問是有重大利好的，本文主要研究“三權分置”下阻礙農(nóng)民利益保護和發(fā)展的因素，并提供適當?shù)恼呓ㄗh和制度建設。

三、保護和發(fā)展農(nóng)民利益面臨的問題

(一)流轉方式單調

在過去，由于封建自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟影響，農(nóng)民思想趨于保守，缺乏市場信用和金融意識，同時市場經(jīng)濟體制也不夠成熟，土地流轉方式通常只有出租、轉包、互換，收益很低。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動加速和素質教育的提升，農(nóng)民素質和思想都有所提高，特別是在國家對“三農(nóng)”大力扶持把農(nóng)村納入整體市場經(jīng)濟規(guī)劃內，土地流轉方式太過單調的缺點明顯暴露，嚴重限制土地定價，抵押、信托、入股等多樣化流轉方式亟需建立和發(fā)展。

(二)“非農(nóng)化”風險

一方面，國家和政府對農(nóng)村土地存在財政支撐，另一方面城市土地價格過高，土地資源稀缺，這無疑推高了農(nóng)村土地價格。很多地方在土地流轉的時候存在假借發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的名義，違法使用耕地，進行房地產(chǎn)等開發(fā)。這種農(nóng)地”非糧化“”非農(nóng)化“改變了土地性質，不僅威脅國家糧食安全，也變相增加了農(nóng)民的生活成本。

(三)”確權“不”確“，”補貼“難”補“

”土地流轉“是什么？這一行為是買賣還是租賃？目前，在法律層面上并未界定經(jīng)營權的性質，土地可以流轉，但流轉后的土地又可以用來抵押擔保，也就是說，一方面承包權可能會名存實亡，另一方面?zhèn)鶛嗪臀餀噙吔缒：Ｍ瑫r，法律對于農(nóng)地的抵押和入股并沒有詳細規(guī)定，比如說抵押客體的范圍、入股的資格和退股事宜。這就導致了”確權“不“確”，容易發(fā)生流轉糾紛和損害農(nóng)民利益。

政府為了鼓勵農(nóng)民生產(chǎn)，提高積極性，出臺了許多農(nóng)業(yè)補貼政策。然而，承包權和經(jīng)營權的分離卻讓補貼陷入兩難：補給承包人，獲得土地經(jīng)營權的經(jīng)營者會得不到補貼，變相提高了成本；補給經(jīng)營者，又讓承包人得不到補貼，這種顯性收入的失去無疑會阻礙土地流轉。補貼難補。

(四)“社群缺位”導致“弱者越弱”

到目前為止，我國存在8億多農(nóng)民，但仍然是一個弱勢群體。李似鴻等學者認為其原因除了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動時的辛苦，所面對的既有不可抗拒的自然風險，又有難以預測的市場風險之外，更重要的是，數(shù)量眾多的農(nóng)民是一個個分散了的勞動者，沒有一個屬于自己的、能替自己說得上話的組織或者協(xié)會。這種“農(nóng)民社群組織”的缺位導致了農(nóng)民在各種市場交易主體中更缺少談判底氣和籌碼，多數(shù)人的“無知”與少數(shù)人的“無恥”，衍生出非包容的汲取性經(jīng)濟制度，從而使“弱者越弱”。除此之外，筆者認為農(nóng)地確權下的土地流轉對農(nóng)村管理決策效率提出了新的挑戰(zhàn)。三權分置導致村集體調度土地的權力弱化，而又沒有可以替代的決策和管理單元，變相的增加了村社的管理成本和經(jīng)營者的交易成本。同時，如果要實現(xiàn)一定的規(guī)模經(jīng)濟，就必須要有“社群補位”來降低規(guī)模流轉的交易成本。這種“社群缺位”增加交易成本，又會變相壓低土地流轉價格，損害農(nóng)民利益，弱者越弱。

(五)依托土地的農(nóng)民收益偏低

土地對于農(nóng)民而言不僅僅是生產(chǎn)要素，還是生活保障。但在土地流轉中，一方面，土地的財產(chǎn)性受益偏低，另一方面，替代依托土地作為生存保障的其他依托方式也發(fā)展緩慢。據(jù)陜西省調查數(shù)據(jù)，目前全省農(nóng)民通過土地獲得的收入不足家庭經(jīng)營凈收入的兩成，而流轉土地的收益更是不足一成。另外，土地流轉的期限一般較長，而交易價格并沒有隨著因通貨膨脹導致的生活成本提高而提高，依托土地的農(nóng)民收益就更捉襟見肘。

(六)流轉后的追責機制缺失

由于土地經(jīng)營權流轉往往是一次性交易，而經(jīng)營者獲得的僅是“暫許經(jīng)營權”，不需要為土地的長期收益考慮，流轉后沒有追責機制，往往會為了提高收益施加農(nóng)藥、改變土質等等，導致土地質量下降，肥力降低等現(xiàn)象，同時可能會存在修筑建筑物等改變土地使用用途的問題，加大了復墾成本。除此之外，也缺乏對經(jīng)營者環(huán)境破壞和公共設施損害等負外部性成本的追責，極大地損害農(nóng)民利益。

(七)農(nóng)民福利關懷不足

農(nóng)民對土地存在特殊訴求，有情感依托，在流轉過程中，經(jīng)營者為承包農(nóng)民提供的僅僅是其作為要素收入的地租，難以彌補這種農(nóng)地特殊功能，筆者認為，農(nóng)地地租只是要素價格，在這基礎價格之外還應該有“補償價格”，“補償價格”應該以農(nóng)民福利形式提供，例如公路、廣場、村鎮(zhèn)小學等等公共設施，這絕非道義，而是出于責任與義務。然而現(xiàn)實中這種農(nóng)民福利補償是不足的。

四、保護和發(fā)展農(nóng)民利益的對策

(一)發(fā)展和完善土地流轉市場

土地流轉市場建設關系到土地流轉的效率和農(nóng)民利益。我國長期以來都是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，分散經(jīng)營，土地在各個地方對于農(nóng)民而言意義不同，土地情況也紛繁復雜，要讓土地流轉效率和農(nóng)民利益提高，必須完善土地信息，建立起多樣化的流轉方式，建立一個競爭有序公開透明的土地流轉市場。

(二)強化追責和監(jiān)督機制

對于政府而言，地方政府為了提高財政收入，往往具有趨利性，熱衷于土地開發(fā)，從而違法圈地征地，導致農(nóng)地的非農(nóng)化，然而相對于政府而言，農(nóng)民是弱勢群體，難以有效監(jiān)督，至此，就必須建立由上到下的政府追責機制，建立健全由下到上的舉報機制和由上到下的審查機制，同時必須強化政府的責任和權力邊界，增強透明度。

對于經(jīng)營者而言，為了獲取暫時最大利潤，往往會忽視負外部性，假借發(fā)展農(nóng)業(yè)非法流轉開發(fā)，改變土地性質。對于此，必須建立起事后追責機制和農(nóng)民政府雙方監(jiān)督機制，讓土地流轉能真正的保護和發(fā)展農(nóng)民利益。

(三)加快法律體系、補貼體系建設

要讓“確權”真“確”，必須完善《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，建立和完善土地產(chǎn)權登記制度，才能厘清承包者與經(jīng)營者的關系，同時還需要細化規(guī)定農(nóng)地入股和擔保的主體資格等，才能避免債權物權不清帶來的損失。對于補償而言，必須保證雙方受惠，承包者受惠，經(jīng)營者受惠，可以依據(jù)地方情況建立一個動態(tài)補貼機制，把補貼作為一種激勵性政策去促進土地流轉。

(四)“社群補位”，弱者變強

提高農(nóng)民的組織化程度，建立屬于農(nóng)民的社群，必須得從法律上認定其權利和義務，認可其地位，才能為農(nóng)民爭取政治地位，提升農(nóng)民勢力，從而破除經(jīng)濟地位低然后政治地位低、發(fā)展條件受限導致農(nóng)民收入低經(jīng)濟地位低的“發(fā)展怪圈”。只有“社群補位”，才能真正的保障農(nóng)民權益和降低規(guī)模交易成本。

(五)建立村企基金制度

建立村企基金主要是為了發(fā)展農(nóng)民利益，保障其“補償價格”收益。主要有政府、集體、企業(yè)和農(nóng)戶個人建立，為農(nóng)民的生存、發(fā)展和養(yǎng)老提供保障，最小化失地風險損失，同時建設基礎設施和提供公共產(chǎn)品，保正一定的福利關懷。

(六)流轉優(yōu)先，依托土地轉向依托集體

僅僅依托土地的農(nóng)民收益偏低，土地流轉過程中必須堅持集體優(yōu)先。一方面，很多工商資本下鄉(xiāng)參與土地流轉，普遍存在著“熱投資、冷農(nóng)民”的現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益，而且經(jīng)營收益大多歸企業(yè)所有，與農(nóng)民關系不大。另一方面優(yōu)先流轉集體，可以壯大集體經(jīng)濟，提高專業(yè)化程度，降低交易成本，農(nóng)戶可以以入股形式參與共享收益，同時集體經(jīng)濟可以讓農(nóng)民享有相應的土地決策管理權，增加其積極性。

五、結語

“三權分置”政策的成功與否在于農(nóng)民利益的保護和發(fā)展是否到位。文章探究了目前三權分置中阻礙農(nóng)民利益的保護和發(fā)展的主要因素，并多視角的提供了針對性政策建議，以促進三權分置政策的推進實施，增加農(nóng)民收益，推動農(nóng)村現(xiàn)代化，最終促進共同富裕。然而本文在理論性上可能稍顯不足，而且政策具有一定的時效性，隨著“三權分置”的深入推進，可能會出現(xiàn)新問題，需要新對策，但是農(nóng)民利益的保護和發(fā)展必然是政策的出發(fā)點和落腳點。