家政服務業規范化發展的進一步解讀

(上海工程技術大學社會科學學院公共管理系 上海 201620)

隨著家政服務業快速發展和日漸凸顯的供需矛盾，近十年來，為規范行業發展，從國務院辦公廳及各部委到各地方政府陸續出臺了諸多行業發展的政策、實施意見、實施細則、國家標準和地方標準。仔細梳理這些政策文本，能看到政策文本表述中關鍵詞逐漸走向統一，家政服務業規范化發展的路徑以及政策內容和重心的不斷調整。

一、政策來源

梳理家政服務業規范化發展的政策文件，發現相較于二十一世紀的第一個十年，最近十年發布的政策文件明顯更多也更密集，這符合該行業規模從小到大的發展趨勢。這些政策文件，既有國務院辦公廳及各部位出臺的指導意見和國家標準。例如2010年5月頒布的“商務部關于加快家政服務業發展的意見”(以下稱為“商務部意見”)，2010年9月頒布的“國務院辦公廳關于發展家庭服務業的指導意見”，2014年10月頒布的“家政行業標準：家庭母嬰護理服務規范”，2015年頒布的“國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費 結構升級的指導意見”，2017年7月發改委頒布的“家政服務提質擴容行動方案(2017 年)”(以下簡稱“發改委方案”)，2019年6月26日國務院辦公廳發布的“國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見”(以下簡稱意見)，以及2019年6月27日商務部發布的“關于建立家政服務業信用體系的指導意見”。也有與這些指導意見和國家標準相對應的，由各地方政府部門制定的實施意見或實施細則和地方標準。

二、政策文件表述中的關鍵詞的使用從混亂走向統一

進一步仔細梳理以上各文本，本研究發現：2017年及以前，家庭服務、家政服務；家庭服務業、家政服務業；家庭服務員、家政服務員、家政員；家庭服務企業、家政服務企業；家政服務行業、家庭服務行業等關鍵詞的使用中出現反復、混亂。不僅對相關的學術研究人員造成困惑，更有損政策的嚴肅性，更會給地方政府出臺實施細則時造成一定的困難。從2018年開始，這一情況迅速得到解決。

例如：“商務部意見”中使用的是家政服務業、家政服務企業、家政服務員等關鍵詞前后一致。而同樣在2010年頒布的“國務院辦公廳關于發展家庭服務業的指導意見”中混用了家政服務、家政服務員、家庭服務業、家庭服務企業等關鍵詞。2014年10月頒布的“家政行業標準：家庭母嬰護理服務規范”使用的是家政員。2015年11月19日頒布的“國務院辦公廳關于加快發展生活性服務業促進消費 結構升級的指導意見”中家庭服務、家庭服務業、家庭服務機構以及2016年北京市頒布的“生活性服務業行業標準規范匯編之四——家政服務行業”中家政服務、家政服務組織、家政服務員、家政服務消費者等關鍵詞是清晰明確的，沒有混用。“發改委方案”文本中，則是將家庭服務企業、家政服務企業、家政企業等關鍵詞混用。2018年1月北京市頒布的《關于進一步促進和規范家政服務業發展的實施意見》中使用的家政服務、家政服務業、家政服務企業、家政服務從業人員等關鍵詞前后一致。2019年發布的“意見”以及“關于建立家政服務業信用體系的指導意見”中的這些關鍵詞也都沒有混用。

三、政策內容和重心的變化

對比部分家庭服務業規范化發展的政策內容，例如：2010年5月頒布的“商務部關于加快家政服務業發展的意見”(以下稱“商務部意見”)與“家政服務提質擴容行動方案(2017 年)”(以下稱“發改委方案”)，發現：伴隨經濟社會的發展和行業發展的變化和自我調整，家庭服務業表現出來的問題呈現不同的階段性特征，影響的政策文本的表述也不盡相同。前者將家庭服務業表現出的問題歸結為“便利化程度不高、規范化服務不夠、品牌企業不多、服務領域不寬”；后者則認為是“供需矛盾突出、市場主體發育不充分、專業化程度較低、管理機制不健全”。再看2019年國務院發布的“國務院辦公廳關于促進家政服務業提質擴容的意見”(以下稱“意見”)，與“發改委方案”比較，有如下幾點變化：首先，標題從“家政服務”變為“家政服務業”，結合內容和顯示發展，表明中央政府更加重視家政服務，已經將其作為一項重要產業加以培育和發展。其次，發文部門從發改委變成了國務院辦公廳，這同樣凸顯出中央政府對家政服務業的重視。其三，2019年文件將行業發展的主要問題進一步聚焦為：“有效供給不足、行業發展不規范、群眾滿意度不高”。

2010年“商務部意見”提出的目標是“力爭用3-5年時間，在全國地級以上中心城市各建成一個家政服務網絡中心，培育一批管理科學、運作規范、影響力較大的家政服務企業，每年培訓20萬家政服務人員，初步形成布局合理、便利安全、協調聯動、能夠滿足不同層次需求的家政服務體系；同時，加快家政服務企業規模化、連鎖化步伐，推進家政服務市場化、社會化和產業化發展，穩步提升從業人員素質和服務質量，使行業總體水平基本適應服務市場需求和全面建設小康社會要求。”在此基礎上，2017年的“發改委方案”提出的目標是“著力推進家政服務業專業化、規模化、網絡化、規范化發展，充分發揮好對穩增長、促就業、惠民生方面的促進作用。促進家政服務行業仍保持較快增速，2017 年營業收入增長率保持20%以上，達到4000 億元以上，家政服務業吸納農村轉移勞動力、城鎮下崗職工、中西部貧困地區女性、‘4050’人員、靈活就業人員等重點群體就業的作用進一步增強，從業人員數量達到2800 萬人左右，為家政服務業長遠健康發展夯實基礎。”對比這兩份政策文本，可以發現：2010年的政策目標集中在培育家政服務網絡中心，培訓家政服務人員和提升行業總體水平。家庭服務業經過此后7年左右的發展時間，2017年的政策目標相對來說更為明確具體，提出了“家政服務業專業化、規模化、網絡化、規范化”；甚至細化到2017年當年行業營業收入增長率、營業收入和從業人員人數的量化指標。而到了2019年的“意見”，雖也有和上述文件類似的具體目標，例如：“到2022年，全國培育100家以上產教融合型家政企業，實現城區常住人口100萬以上的地級市家政服務培訓能力全覆蓋”；“開展家政培訓提升行動，確保到2020年底前累計培訓超過500萬人次”。但政策的總體目標卻相對抽象并高屋建瓴——按照高質量發展的要求，促進家政服務業提質擴容。另外，此前的相關政策更多將家政服務看作涉及千家萬戶的工程，而2019年的“意見”不僅僅將家政服務看作是一項正兒八經的產業，結合“意見”出臺的前后背景來看，更是將其視作即將成為萬一規模的大產業。36條意見體量巨大，涉及產業方方面面，遠超此前所有的相關政策文件。