探尋新中國憲法的發展軌跡

李 蒙

2019年是新中國成立70周年，也是《民主與法制》創刊40周年，在這兩個不期而遇的時間節點上，《民主與法制》策劃推出一個具有紀念意義和時代價值的選題——“新中國·新時代：法律制度民主化70年發展”。

選題確定后，編輯部的全體同事都摩拳擦掌，準備用自己優秀的作品向新中國70華誕獻禮。編輯部又進一步明確了選題內容、呈現形式、特色亮點，制定了周密的時間進度安排，并安排我負責采寫憲法的立法實踐。

寫作關鍵

接到這一任務后，我深感編輯部領導和同事們對我的信任和期望，也感到壓力不小。憲法是國家的根本大法，也是新中國成立后制定的第二部法律，僅次于婚姻法。憲法的立法實踐能否采寫好，無疑事關重大，可能會直接影響整個選題的成敗。只有認真準備，精心采寫，才能圓滿完成任務。

好在，之前在做紀念彭真同志的選題時，采訪過顧昂然、程湘清等全國人大法工委的老領導、老前輩，他們都向我講述過很多全國人大有關憲法的立法活動，翻出當年的筆記本，白紙黑字都可以作依憑。而在多年來采寫財稅立法、預算法、個人所得稅法的過程中，與全國人大的不少工作人員也成為了朋友，我也有多年采訪全國兩會和地方兩會的經歷。而國內很多知名的憲法學家、行政法學家我也都認識，如果采寫中有什么疑問都可以隨時請教。平時，我也積累了很多憲法立法活動的文章和資料，對寫好這篇稿件還是很有信心的。

采訪和資料搜集準備結束后，如何確定主題是讓我思考良久的問題。此稿無疑是要寫四部憲法及五次修訂的立法過程，但70年的憲法立法過程反映出了什么問題，揭示出了什么真諦，必須提煉總結，才是寫作的關鍵。否則，如果只是平鋪直敘、羅列史料，必然功敗垂成。

在對采寫到的資料和搜集到的材料都細細研讀之后，我終于確定了寫作主題，那就是：從《共同綱領》的制定開始，新中國憲法的制定過程雖然有“七五憲法”“七八憲法”走過的一段彎路，總體說來是個民主立法、科學立法和隨著時代發展不斷完善的過程，是黨的領導、人民當家作主和依法治國不斷完善的過程，也是這三者之間的關系如何有機統一的不斷完善過程。

從這三者之間的關系去看五四憲法、八二憲法以及八二憲法的五次修訂，就能看到新中國憲法是如何立足于中國的現實情況、在國家民主政治和經濟建設的發展過程中逐步完善起來的，就能理解為什么說黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證，就能發現把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法制建設的一條基本經驗。

另一方面，黨的領導又必須依靠憲法和法律，國家治理體系和治理能力的現代化，歸根結底是國家治理法治化。只有依法治國，才能不斷推進改革開放，實現中華民族偉大復興的中國夢。

梳理脈絡

中華人民共和國成立前夕召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《共同綱領》，具有臨時憲法的作用，其制定形式和內容已經和一部標準的憲法很相似，規定了國家性質，規定了人民廣泛的權利和自由，規定了國民的義務，規定了國家機構的有關內容。

1.5億人參與討論的“五四憲法”是新中國誕生后的第一部憲法，將黨領導人民贏得政權后實行的各項基本制度確立了下來，國家政權各機構按照憲法的規定有效組織并運行，廣泛規定了公民的權利和義務，有效地保障了我國社會形態的長期健康發展，社會主義建設事業更加蒸蒸日上。

八二憲法在五四憲法的基礎上，明確了堅持中國共產黨領導等四項基本原則，規定了我國國體是人民民主專政制度，政體是人民代表大會制度，規定了“一個中心、兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，規定了我國的社會主義經濟制度，充實了社會主義精神文明的內容，進一步強化了公民基本權利的規定，充實了國家機構的規定，規定了國旗、國徽、首都等國家的象征，強化了社會主義法制建設的內容。

八二憲法科學地回答了黨與國家政權的關系，正如彭真同志所指出的：黨的領導是政治思想領導，法律是黨的主張和人民意志的統一，黨本身也必須在憲法和法律的范圍內活動。習近平總書記在2014年9月5日慶祝全國人大成立60周年大會講話中指出，要不斷加強和改善黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

之后，又經過1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修訂，形成了52條修正案。前四次修訂的主要內容，包括將鄧小平理論、“三個代表”重要思想、社會主義初級階段、中國特色社會主義道路、發展社會主義市場經濟、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，包括勞動者、建設者和愛國者在內的廣泛愛國統一戰線等寫入憲法；將依法治國、建設社會主義法治國家，將國家尊重和保障人權等寫入憲法。

2018年3月的第五次修訂，確立科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位；充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條第二款；增加有關監察委員會的各項規定；完善全國人大專門委員會的規定，將“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”；修改國家主席任職方面的有關規定；確立了憲法宣誓制度；將社會主義核心價值觀寫入憲法；增加了設區的市制定地方性法規的規定等。

這五次憲法修訂尤其是2018年的第五次修訂，為在國家政治和社會生活中貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想提供了憲法保障；為全面貫徹實施憲法確立的國家根本任務、發展道路、奮斗目標提供了憲法保障；為確保黨的長期執政和國家長治久安提供了憲法保障；為進一步全面推進依法治國提供了憲法保障；為支持和健全人民當家作主提供了憲法保障。

收獲良多

通過這次采寫，我受益匪淺。回顧新中國憲法制定和不斷完善的70年歷程，從正反兩方面經驗中我們可以看到，我國憲法確立了中國共產黨的領導地位，堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的應有之義。

八二憲法制定后，我國制定了《行政訴訟法》《國家賠償法》《物權法》《侵權責任法》《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》《殘疾人權益保障法》等一系列保障公民權利的法律法規，廢止了《勞動教養條例》《收容遣送條例》《房屋拆遷條例》等一些違反憲法原則和精神的法律法規，就說明了這一點。

在執法方面，我國推出了一系列為民、便民，有助于公民權利有效實現的改革措施，如行政審批制度的“放管服”改革、“最多跑一次”改革；市場準入的“負面清單”制度改革、民企國企平等對待的政策改革；行政處罰和行政強制制度的說明理由、聽取申辯等正當法律程序改革等，也體現了人民當家作主，是八二憲法精神的延續。

撫今追昔，我愈加感到，我國憲法的發展史其實就是黨領導人民艱苦奮斗積累正反兩方面經驗的歷史，也是對黨和人民創造的偉大成就和寶貴經驗的及時確認。黨在領導人民制定憲法的過程中，不斷擴大人民民主，對公民的自由和權利作出了越來越充分明確的規定，一步步確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。

歷史進入新時期，將黨和人民在建設中國特色社會主義中的新成果、新經驗載入憲法，把黨的主張上升為國家意志，充分表明了以習近平同志為核心的黨中央堅持和拓展中國特色社會主義法治的政治定力和強大信心，表明了堅持依憲治國、依憲執政的鮮明態度和堅定決心，具有深遠歷史意義和重大現實意義。