后“營改增”時期地方稅體系的完善
——基于地方主體稅種建設的視角

(浙江財經大學 浙江 杭州 310018)

一、引言

2012年1月1日，上海交通運輸業和部分現代服務業開始實行“營改增”試點。2016年5月1日，“營改增”全面推開，作為地方稅主體稅種的營業稅將退出歷史舞臺，這意味著在地方稅收收入中占比最大的稅種收入將不復存在。這是繼1994年分稅制改革之后又一次影響深刻的變革。雖然在推行改革試點時，為彌補財力缺口和避免地方阻力過大而采取了由營業稅改征的那部分增值稅仍劃歸地方財政所有的臨時措施，但是這種措施具有明顯的過渡性質。

二、地方稅種建設的現狀與問題

(一)地方稅制結構不合理

雖然從稅種數量來看，地方稅種占據多數，但是大多是稅源零星分散，征管困難，稅收收入規模小的稅種，地方稅的收入總額占全部稅收收入總額的比重不足二分之一，不合理的稅種劃分導致地方政府籌集的收入無法滿足其財政支出的正常需要，導致過度依賴于中央的轉移支付和稅收返還。而且從我國目前的稅制結構來看，以所得稅和財產稅為主體的直接稅比重較低，而以貨物勞務稅為主體的間接稅則比重較高。這樣的稅制結構將會導致一系列的問題出現，不僅不利于宏觀調控和調節收入分配，也會導致只重視經濟總量，忽視經濟質量，加劇經濟結構的不合理性。

(二)營業稅的地方主體稅種地位消失

地方稅主體稅種是地方政府稅收收入的主要來源，在地方各稅種中，營業稅在地方稅收收入中所占比重最大，從1994——2015年一直穩定在30%左右，而在2016年，營業稅占地方稅收收入的比重下降到了15.72%，國內增值稅所占比重則一躍上升到了29%(國家統計局)。這一變化背后的原因在于“營改增”結束后，營業稅作為地方稅主體稅種的地位已經消失，我國地方稅體系缺乏穩定有效的地方稅主體稅種，面臨著財政收入大幅減少的難題。

(三)地方稅種獨立性較低

2016年7個純地方稅種收入所占比重僅為24.47%，而7個共享稅種收入所占比重為75.53%。其中地方各稅種占地方稅收收入比重最大的是國內增值稅、營業稅和企業所得稅，分別為29%、15.72%和15.67%(國家統計局)，其他稅種所占比重都較小，可見在后“營改增”時期，地方政府主要的稅收收入來源是三大共享稅的稅收分享。因此在新一輪的財稅體制改革中，地方政府亟需重新選擇主體稅種彌補其財政收支缺口，形成穩定的收入來源，保證地方政府具有充足的財力支撐其公共支出需要。

三、地方稅主體稅種的選擇

(一)地方稅主體稅種選擇的總體思路

由于財產稅具有稅源穩定，稅基較寬，征管效率高，符合地方受益原則等優點而成為地方主體稅種的普遍選擇。隨著經濟的發展，市場經濟體制的完善以及稅收征管水平的提高，目前我國財產稅的稅收收入得到較快增長,人均可支配收入也在不斷提高，再加上房地產業的迅速發展,為開征以房產稅為主的財產稅提供了充足的稅源。

(二)構建以房產稅為主的財產稅作為地方主體稅種

1.擴大征稅范圍

目前房產稅的征稅范圍僅覆蓋城鎮，而位于農村的房產則無需納稅，導致房產稅的征稅范圍狹窄，稅基不完整，不符合稅收公平原則。隨著城鎮化的推進，城鄉發展差距逐漸縮小，農村經濟得到快速發展，為了擴大房產稅的征稅范圍以公平稅負，可考慮從各地的實際情況出發，將農村納入房產稅的征稅范圍，并規范稅收減免，在不增加農民負擔的基礎上適當擴大稅基。此外除了對企業經營用房征稅外，居民非經營性自住房屋也應納入征稅范圍,根據房產的不同用途和性質做出不同的規定以調節稅負。

2.調整計稅依據與稅率

現行的房產稅的計稅依據和稅率設計陳舊過時，既沒有隨著經濟的發展和房地產價值的增值做出相應的調整和改變，也不利于各地方政府根據本地區的經濟發展狀況調節收入。為使房地產的真實價值能夠準確衡量，應將房產的評估價值作為稅基，且評估價值應及時進行調整和更新，可規定幾年確定一次。如果房產價值發生重大變化，則需及時重新評估。另外，由于各地區經濟發展水平不同，在制定房產稅稅率時應根據不同地區的實際情況實行差別稅率，由地方政府在中央規定的稅率幅度內根據本地區的經濟狀況確定具體稅率。

3.對房產保有環節征稅

我國房地產市場一直存在著重流轉，輕保有的問題，且稅收項目繁多，稅種交叉重復。流轉環節的稅負過重，保有環節的稅負較輕，前后環節的稅負不匹配導致房地產企業承擔較重的稅負，使居民的購房成本增加，推動了房價的不斷攀升。因此可考慮對個人征收保有環節房產稅，整合流轉環節和保有環節中交叉征稅的部分，同時合并現有的房產稅和城鎮土地使用稅，并逐步將土地增值稅并入房產稅中，建立統一的房地產稅，對房產價值和土地價值統一征稅，以簡化稅制。

4.建立相關配套管理制度

為保證房產稅的征收能夠科學合理地進行，必須建立起統一的不動產評估體系和個人財產的登記管理制度。首先應由政府部門設立相對獨立的財產評估機構，培養專門的評估人員并進行嚴格的資格審查，對財產價值進行專業評估，使評估結果具有充分的權威性。其次推行財產實名制登記和產權登記制度，并積極推動個人申報房產。最后為使征稅工作高效便捷，通過建立稅務部門和房產管理部門的信息共享系統以減少不必要的重復工作。