快速城市化下公租房制度可持續發展所面臨的主要挑戰

(鄭州大學 河南 鄭州 450001)

一、公租房制度內涵分析

1998年實施住房改革以來，我國雖然通過廉租房、經濟適用房、城中村改造安置房等供應形式，使一部分中低收入群體有了住房保障，但保障面十分狹窄。一方面經濟適用房參與市場調節，價格雖市場波動，存在較大的利益空間，常常被市場投機者作為投機工具；再加上政府在監督管理制度方面存在缺失，也成為不少權力尋租人獲取尋租利潤的工具，而應真正受到保障的中低收入人群卻無法受到應有的保障，導致其保障能力十分有限。另一方面，廉租房準入門檻較高，規定必須是具有城市戶口的“雙困難”戶才有資格進行申請，其僅僅起到對于最低收入人群的保障，外來務工人員、農村進城人群、剛畢業學生人群等大部分中低收入人群均被排除保障范圍之外，致使保障范圍十分有限、保障能力有所不足。于是，外來務工人員、農村進城人群、剛畢業學生人群等大部分中低收入人群，只能依靠租賃房屋暫時解決住房問題，無法得到應有的住房保障，逐漸地形成了龐大的“夾心層”人群。不能租廉租房，卻買不起經濟適用房；不能買經濟適用房，卻買不起商品房；剛剛畢業，收入不低但沒有積蓄，買不起房又租不到便宜、穩定的房——這就是人們常說的“夾心層”。盡管房地產市場和住房保障體系不斷發展完善，但仍然有許多這樣的家庭和新就業人員處在這個體系的“空白區因此，建立、建設公租房制度，其重要目的就是改善現有住房制度的弊端，確實、有效地保障“夾心層”人群的住房需求

二、建立可持續租賃能力的公租房制度要求

(一)確實保障目標人群

建設具有可持續發展能力的公租房制度，必須確實保障目標人群。在保障范圍方面，應擴大原有住房保障的范圍，將“夾心層”人群納入住房保障體系中，使“夾心層”人群確實地獲得相應的住房保障。在住房分配方面，應減少通過公租房獲利的空間，加強對公租房準入、準出制度的管理，避免市場投機者或是權力尋租者將公租房作為其獲利途徑，使公租房真正發揮其應有作用，確實保障“夾心層”人群的住房需求。在租金方面，應將承租公租房所需租金控制在目標保障人群實際收入所能承受的合理范圍之內，使租金不會成為公租房承租人生活中的困難或負擔。

(二)保證公租房系統收支平衡

在公租房制度建設實施期間，需要籌集大量的公租房房源，無論是回購舊房屋，翻新后作為公租房房源使用的方式，還是直接新建公租房房源作為公租房房源的方式，均需要投入大量的資金推動公租房制度的建設。而在公租房制度實施運營期間，仍需要投入大量的人力物力財力對公租房社區的正常運營進行管理，對公租房社區房屋實體進行合理維護。這對于政府財政而言，將成為一筆不小的開支。如果，公租房制度體系開支過大，超過政府財政能夠承受的范圍，其必將成為政府重大的經濟負擔，公租房制度也將因此無法正常的運作，隨之而來公租房運營質量也將逐漸下降，嚴重影響公租房對于目標人群的保障。因此，必須通過合理措施，維系公租房系統收支平衡，通過融資、債券發行等方式籌集所需資金，并開辟多渠道的收入來源，避免公租房成為政府財政的重大負擔，保障公租房制度體系能夠健康、可持續地發展。

(三)保證公租房社區的可持續運營

建設具有可持續發展能力的公租房制度，還應該保證作為保障房源的公租房社區能夠可持續運營。而公租房社區可持續發展能力則是從公租房社區有效使用效率、公租房社區使用壽命等幾個方面進行體現。公租房社區作為公租房制度建設的關鍵環節，是政府向中低收入人群提供住房保障的重要載體，如果公租房社區有效使用效率低下、使用壽命短暫，一方面，在合理使用時期內無法完全發揮公租房社區應有的保障作用；另一方面，無法使用至合理使用年限，必須重新尋找新的房源。由此，必然造成社區資源的浪費，隨之而來建設、維系公租房制度體系所消耗的成本不斷增加，甚至令“住房難”問題越發深重，本應用于解決“住房難”問題的公租房制度體系，反而成為政府財政的重大負擔，公租房制度亦無法良好地可持續發展。

三、公租房制度可持續發展的探索

(一)采取“混居”避免新型“貧民窟”

彼特·布勞曾提出，社會各部分的整合取決于其社會成員之間的實際交往，和不同群體、等級階層的人們的廣泛的群際交往，而不僅僅取決于共享價值或功能互賴，內群體紐帶不利于規模大的、結構復雜的社會整合。顯然，“混居”方式提供了有助于社會交往的物質空間環境，提供相同的社會公用設施及社會保障服務，避免不同層次人口的信息、交流等多方面阻隔，提高中低收入人群于社會中的自尊心，進一步避免社會分層現象的產生，從而阻止“貧民窟”的產生。重慶市政府所采取的“混居”方式主要有兩個方面的含義。其一是在空間布局上的“混居”，將公租房社區分散地分部，并與其他商品房社區混合，而不是將公租房社區集中規劃于統一區域。其二是在租戶組成上的“混居”，在重慶推出的《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》中，大膽地取消了戶籍的限制，規定申請對象為重慶市常住人口中的“3+1”群體，其中“3”是指城區原住居民中的低收入群體、主城區打工的外來農民工、在重慶主城區工作的尚無購買商品房能力的大學畢業生；“1”則是指重慶市各級政府、企事業單位邀請來渝的特殊人才，以及省部級以上的勞動模范、爭光貢獻獎獲得者、復轉軍人等住房困難家庭。通過“混居”的安排方式，將不同素質層次人口安排生活在同一空間區域，使受教育程度較低、道德素質較差的人群能夠受到受教育程度較高、道德素質較高人群在精神、行為等方面的影響。公共租賃房租戶們將形成一種良好的風氣，生活條件較好的幫助生活條件較差的，道德素質較好的影響道德素質較差的。不僅僅在財產上進行幫扶，更要在社會道德素質建設上進行帶動，從而提高“3+1”人群的整體素質，實現公租房政策的可持續發展。

(二)“寬入嚴出”避免尋租行為

公共租賃房準入準出制度作為公租房制度建設的基礎，決定了哪些人能夠享受公共租賃房制度保障，極其容易導致“權力租金”產生，滋生各種尋租現象。在廉租房、經濟適用房保障時期就出現了大量的尋租現象，如：《大河網》就曾以《新鄉經濟適用房不搖號 房管局科長認購多套經適房子》為題報道，在河南新鄉購買經濟適用房，無法申請按揭貸款，一次性就要付幾十萬元。而認購名單上卻全是各級官員，其中有個“宋科長”一人竟然認購十余套。經濟適用房作為保障性房源仍參與市場流通，其價格受市場影響明顯，極易產生較大幅度價格波動，給經濟適用房持有者以機會賺取超額利潤。正是因為“租金”的存在，才導致大量權力占有者為超額利潤而進行權力尋租。為使公共租賃房能夠真正地覆蓋“夾心層”人群，避免尋租現象的泛濫，重慶市政府采取了“放開準入規定，掐死準出規定”的策略。對申請承租人而言，僅僅需要滿足家庭收入要求，提供一下相關材料：《公共租賃住房申請表》、身份證或戶口簿復印件、工作單位提供的工作收入證明和社會保險經辦機構提供的社會保險繳費證明、住房情況證明、其他需要材料，便可以在十五個工作日內完成相關事宜辦理，正式加入搖號配租的隊伍。但當你獲得了公租房單位的承租權或是你認購公租房單位后，承租人不能對公租房進行單獨轉租以此牟利；已認購的公租房不能再于社會交易市場進行買賣，只能以基于資金時間因素考慮的買入時價格由政府重新收購。通過“寬入嚴出”的方式，壓縮了“租金”的空間，使尋租參與者認為無利可圖，大大降低了尋租行為發生的可能性。

(三)控制成本保證合理租金水平

對于如何既保持公租房保障能力又維持公租房系統收支平衡的問題，重慶市采取必要措施，從降低優化土地配置、降低建設成本、控制租金水平等幾個方面對該問題進行解答。通過降低建設成本，既在一定程度上保證了公租房系統內部的收支平衡，又為控制租金維持在一個較低的水平，使公租房充分發揮自身住房保障能力提供了良好的基礎。首先，根據香港地區選擇建設公共租賃住房地點方面的成功經驗，重慶市對土地進行優化調配，將公租房建設地點主要規劃至距城市中心區域不遠的近郊城鄉結合部地帶，將具有較高商業價值的城市區域作為土地出讓的核心區域，通過從“核心區域”出讓所得高額地價收入反哺公共租賃房建設所需資金。通過土地優化配置提高了土地價值利用率，社會資源得到充分利用，減輕了公共租賃房制度建設過程中資金方面的壓力。其次，重慶市政府降低建設成本、控制回購成本，進而為控制租金水平做好鋪墊。重慶市政府采取了三大措施來控制公租房的建設成本：一是公租房土地的提供通過土地劃撥的形式進行，降低了土地造成的建設間接成本；二是減免稅費，包括了免征城鎮土地使用稅、土地增值稅，免征城市建設配套費等行政事業性收費和政府性基金，降低了規費、稅費造成的建設間接成本；三是公租房的建設由國有企業承建，并嚴格控制利潤點，降低了建設的直接成本。通過降低建設成本，既在一定程度上保證了公租房系統內部的收支平衡，又為控制租金維持在一個較低的水平，使公租房充分發揮自身住房保障能力提供了良好的基礎。