改革疊加背景下檢察機關公訴職責再思考

阮建華

內容提要： 以審判為中心的訴訟制度、 刑事案件速裁程序、 司法責任制、 認罪認罰從寬處罰制度、 檢察機關提起公益訴訟制度、 國家監察體制等多重改革疊加推進， 以及刑事訴訟法、 民事訴訟法、 行政訴訟法、 人民檢察院組織法、 監察法等多部法律的修改或制定， 既豐富了檢察機關公訴職責的內涵， 又拓展了檢察機關公訴職責的范圍。 新時代檢察機關公訴職責由審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴三項基本權能構成， 包括刑事公訴、 民事公訴、行政公訴三種基本類型， 并以維護法律的統一正確實施、 保障國家和社會公共利益、 實現司法公正高效和權威為基本價值目標。 為適應改革要求， 促進改革的系統集成和改革效果的疊加顯現， 需要完善檢察機關公訴制度， 加強檢察機關公訴職責的機制保障。

十八大以來， 黨中央高度重視中國特色社會主義法治體系建設并對全面推進依法治國作出了重大戰略部署。①孫謙： 《全面依法治國背景下的刑事公訴》， 載《法學研究》 2017 年第3 期。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱 《決定》）， 確立了以審判為中心的訴訟制度， 啟動了新一輪司法體制改革。 同時， 刑事案件速裁程序、 司法責任制、 認罪認罰從寬處罰制度、 檢察機關提起公益訴訟制度、 國家監察體制等多重改革疊加推進， 刑事訴訟法、 民事訴訟法、 行政訴訟法、 人民檢察院組織法、 監察法等多部法律進行修改或制定。 黨的十九大報告中又明確提出深化司法體制改革和依法治國實踐，②習近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》， 人民出版社2017 年版， 第38 頁。開創了我國法治建設的新時代。 在全面依法治國的大背景下， 多重改革疊加推進， 對檢察機關公訴職責產生了重大影響。 新時代檢察機關公訴職責如何定位？ 價值目標如何選擇？ 如何加強檢察機關公訴職責的機制保障以適應新時代司法體制改革要求并滿足人民對司法的新期待？ 這些問題都需要深入地思考和研究。 在此， 筆者在分析多重改革對檢察機關公訴職責的影響之基礎上， 詳細闡述新時代檢察機關公訴職責的基本內涵， 明析檢察機關公訴職責的價值目標， 進而提出完善檢察機關公訴職責實現的制度機制保障， 以期對深入推進檢察制度改革有所裨益。

一、 多重改革對檢察機關公訴職責的影響

（一） 訴訟制度： 由 “以偵查為中心” 向 “以審判為中心” 轉變

以偵查為中心的訴訟制度中， 偵查機關在刑事訴訟活動中起著主導作用， 檢察院、 法院更多的是對偵查機關收集、 獲取證據進行確認、 檢驗或復核， 造成檢察院、 法院在案件審查和庭審的形式化， 容易導致冤假錯案的發生。 為破除以偵查為中心的訴訟制度之弊端， 加快全面推進依法治國，黨中央明確提出以審判為中心的訴訟制度改革， “兩高三部” 聯合出臺了相關意見，③2016 年10 月11 日， 最高人民法院、 最高人民檢察院、 公安部、 國家安全部、 司法部聯合發布和實施 《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》， 共計21 條， 明確要求證據材料出示、 案件事實查明、 訴辯意見發表、 裁判結果形成均要在法庭上進行， 充分發揮庭審實質作用。進一步細化改革舉措。 訴訟制度的改革必然會給檢察機關公訴工作帶來重大影響， 筆者認為這種影響主要體現在以下三個方面： 一是法庭審判上， 由 “庭審形式化” 向 “庭審實質化” 轉變， 庭審中控辯對抗更加激烈； 二是證明標準上， “審查起訴標準” 與 “庭審定案標準” 一致， 檢察機關要按照證據裁判原則要求， 提高分析、 審查、 判斷、 運用證據之能力和水平； 三是全面貫徹直接言詞原則， 依法要求具有專業知識的人員等出庭作證， 接受法庭質詢， 驗證證據的真實性、 有效性。 但值得注意的是，以審判為中心實質上是以庭審為中心， 而非以法院或法官為中心。 “審查起訴標準” 與 “庭審定案標準” 一致， 既不是意味著庭審證據與審前證據不一致時就以庭審證據為準， 亦不是全部否定審前證據的資格和效力， 審前證據也要通過法庭調查并查證屬實之后方能作為定案證據使用。 同時， 此項改革與檢察機關獨立行使檢察權也不相違背， 檢察機關仍然有權監督審判活動。

（二） 訴訟原則： “起訴法定主義” 與 “起訴裁量主義” 兼具

起訴法定主義要求只要案件具備法定起訴條件且無其他情形下， 檢察官必須對案件提起公訴，不允許檢察官自由裁量而作出其他處理決定。④程味秋： 《外國刑事訴訟法概論》， 中國政法大學出版社1994 年版， 第188 頁。但是， 隨著刑法的輕刑化、 非刑罰化的發展趨勢以及輕罪案件的增多， 需要重新思考檢察機關對公訴案件的起訴必要性和提請法院判處被告人刑罰的必要性問題。 對于具備起訴條件但沒有必要起訴和判處刑罰的案件， 檢察官可以裁量作出不起訴決定， 達到提高訴訟效率、 及時回復被破壞社會秩序、 彌補被害人的損失、 促使被告人回歸社會之目的， 起訴裁量主義就應運而生。⑤[日] 田口守一： 《刑事訴訟法》， 張凌、 于秀峰譯， 中國政法大學出版社2010 年版， 第123 頁。起訴裁量主義一定程度上賦予了檢察官決定案件是否提訴的權力，但為避免檢察官濫用不起訴權， 各級檢察機關對檢察官作出不起訴案件設定了嚴格的審批程序， 嚴格限制檢察官自由裁量空間。 由于不起訴案件審批程序繁瑣以及檢察官不能獨立決定案件處理結果， 使得許多輕罪案件進入審判程序， 既降低了訴訟效率、 浪費了司法資源， 又不利于被告人回歸社會及其人權保障。 為更好實現訴訟價值目標， 全國人大授權 “兩高” 在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作， 后黨中央在 《決定》 中進一步明確， 中央全面深化改革領導小組對改革任務進行了部署安排。 這一系列規范文件的出臺與實施， 為檢察機關在審查起訴環節對案件過濾、分流提供了依據， 有力推動了訴訟制度改革。

（三） 訴訟價值： “客觀追訴” “人權保障” “訴訟效率” 并重

檢察官作為國家代理人， 是公權力的代表， 必須拋棄偏見， 秉持中立原則， 依法承擔維護國家司法公正的職責。 二十世紀八九十年代， 受我國重打擊犯罪和懲罰教育而輕人權保障和程序正義理念之影響， 檢察官一味激情追訴而忽視了客觀義務之履行， 以至于很多 “問題” 案件未得到有效解決， 從而進入到了審判階段， 最終造成冤假錯案之悲劇。 這其中， 縱然有偵查機關在偵查期間查辦案件時 “先入為主” “有罪推定” “不當或不法行使偵查權” 等諸多因素， 但也與檢察官 “未盡客觀義務” “案件審查不實” “實體和程序把關不夠” 等因素有關。 為避免公訴案件在訴訟環節出現 “一步錯則步步錯” “一錯到底” 等現象出現， 《決定》 明確提出全面貫徹罪刑法定、 疑罪從無原則， 嚴防非法取證， 加強司法監督。 在此語境下， 檢察官要理性平和地辦理審查起訴案件， 始終恪守公正原則， 不偏不倚， 客觀追訴。 在客觀追訴犯罪的過程中， 加強人權保障已成為刑事訴訟活動中所要遵守的基本價值目標之一。 人權保障要求公訴人在刑事訴訟活動中注重雙方當事人的權益， 聽取各方意見， 對無辯護人的被追訴方申請法律援助以保障其訴訟權益， 注重對證據的親歷性、 細節性、穩定性、 合法性審查， 讓被追訴人得到公正處理結果。 同時， 筆者認為， 公正不能以拖延的方式實現， 要實現有效率的公正。 在多重改革疊加下， 檢察機關要積極探索多種公訴模式， 在審前階段實現案件的簡繁分流， 合理分配司法資源， 以確保案件處理的及時性、 有效性。

（四） 公訴類型： “刑事公訴” “民事公訴” “行政公訴” 并行

檢察機關提起公訴一般是指提起刑事公訴， 但通過一系列司法體制改革的實施， 檢察機關提起公訴的類型進行了擴充。 檢察機關提起公益訴訟， 既是國家發展進入新時代的形勢下維護國家和社會公共利益的迫切需要， 也是檢察機關延伸法律監督職能中的新的增長點。 2017 年6 月27 日， 全國人大正式將檢察機關提起公益訴訟制度寫入民事和行政訴訟法， 授予檢察機關提起公益訴訟權力， 為檢察機關開展公益訴訟工作提供了法律依據。 檢察機關提起公益訴訟， 具體到案件中， 還是要進入到民事或行政訴訟程序中。 從這個角度而言， 筆者認為無論檢察機關提起的是刑事訴訟還是民事和行政訴訟， 檢察機關本質上都是代表國家和公共利益， 依法實施憲法和法律賦予職責， 檢察機關提起的刑事、 民事、 行政訴訟都可以稱之為公訴。 由于民事公訴、 行政公訴的引入， 拓展了檢察機關的公訴范圍， 故形成了刑事公訴、 民事公訴、 行政公訴三大基本公訴類型。

（五） 權責關系： “公訴權獨立行使” 與 “辦案責任終身制” 并存

我國檢察機關所行使檢察權具有行政和司法雙重屬性， 遵循檢察一體化原則， 下級檢察機關接受上級檢察機關領導， 但同時各級檢察院也要接受同級人大監督。 就檢察機關的外部關系而言， 有些地方檢察機關為得到地方物資保障等， 變相或消極應對上級檢察機關的領導， 使得憲法和法律規定的檢察機關上下級之間領導關系變得脆弱。 就檢察機關的對內關系而言， 檢察機關內部長期采取“承辦人辦案—處長或主任審核—檢察長或檢委會決定” 的三級審批模式， 雖然有利于對檢察官的司法行為進行監督， 確保各項檢察活動的一致性， 但并不利于檢察官獨立行使檢察權， 檢察官的主動性和獨立性喪失， 容易導致檢察官缺乏積極性、 司法效率低下、 責任不明確等一系列弊端。 故在司法責任制改革中， 突出檢察官的獨立性， 既保障檢察權的獨立行使， 又防止外界不當干預， 促進司法公平正義的實現。 但是司法責任制下檢察官的這種獨立并非是絕對獨立， 而是檢察一體化之下的相對獨立， 檢察官必須依法接受檢察長的領導。 就公訴工作而言， 檢察官可以相對獨立地行使公訴權， 但必須在檢察長授權范圍內自主決定案件是否提起公訴或不起訴。 另外， 司法責任制改革要求檢察官對所承辦案件終身負責， 堅持誰辦案誰負責、 誰決定誰負責之原則， 實施錯案倒查制度，目的在于督促檢察官審慎行使權力， 規范司法行為， 提高辦案質量， 杜絕冤假錯案的發生。

二、 新時代檢察機關公訴職責的內涵

（一） 三項基本權能： 審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴

《人民檢察院組織法》 第五條規定了檢察機關的職責內容。 該法自1979 年制定以來， 除了1983年對個別規定內容進行微調外， 實行三十多年來而未加以修訂， 這與我國社會發展進入新時代、 法治建設不斷加強和檢察工作全面推進的客觀實際已不相適應。 因此， 修訂 《人民檢察院組織法》 事關檢察制度的成熟定型， 事關檢察工作的科學發展， 事關司法體制改革成果的固化、 深化， 意義重大。 2017 年8 月18 日， 人民檢察院組織法在充分吸收了司法體制改革成果的基礎上， 進一步擴大了檢察機關職責范圍， 形成了法律草案。 該草案中， 將檢察機關公訴職責范圍由 “提起刑事訴訟權力” 擴大到 “提起民事、 刑事和行政訴訟權力” 等。 2018 年10 月26 日， 第十三屆全國人大常委會通過 《人民檢察院組織法》 的修訂， 第二十條具體規定了人民檢察院行使職權內容， 進一步鞏固司法體制改革成果。

檢察機關公訴職責主要是圍繞追訴犯罪展開， 具體包括審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴三項基本職責。 但除了追訴犯罪以外， 檢察機關公訴職責是否還包括監督職責？ 對此問題， 理論界和實務界存有爭議。 有觀點認為， 檢察機關公訴職責應當包括監督職責，⑥彭東： 《論公訴職能中的刑事訴訟監督》， 載 《國家檢察官學院學報》 2005 年第6 期。主要理由是檢察機關行使法律監督權， 而法律監督權是由檢察機關的各個職能部門行使的， 公訴部門作為檢察機關之核心部門， 其職責屬性當然具有法律監督性質， 而且公訴部門有很多其他職責， 并非僅僅是追訴犯罪， 如對法院的審判活動之監督、 對偵查機關的偵查活動之監督等。 也有觀點認為， 檢察機關訴訟與監督職責應當適當分離，⑦敬大力： 《關于檢察機關基本職責問題的再認識》， 載 《人民檢察》 2017 年第11 期。主要理由是公訴權與監督權都從屬于法律監督這一屬性， 但二者所適用的前提條件、程序等都有著本質的區別， 公訴職責應當從監督職責中分離。⑧樊崇義： 《論刑事公訴的屬性》， 載 《訴訟規律和訴訟監督規律與檢察職能的優化配置》， 湖北人民出版社2011 年版， 第19 頁。第一種觀點強調的是二者共性， 第二種觀點強調的是二者差異。 筆者認為二者是統一還是分離， 主要從我國檢察制度與檢察實踐發展的需要來進行判斷。 我國檢察制度有別于域外國家檢察制度， 我國憲法規定檢察機關依法獨立履行法律監督職責， 檢察機關在履行訴訟職責的過程中， 還要依法履行監督職責。 我國檢察機關所履行的法律監督職責， 實際上是將訴訟職責與監督職責于一身， 這有利于實現控辯平等， 并使得檢察官更好地履行客觀義務， 客觀公正進行追訴， 增強訴訟監督效果。

筆者認為， 縱然檢察機關公訴職責除了追訴犯罪之外， 還包括推進社會綜合治理等其他權能，但檢察機關公訴職責主要是由審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴三項基本權能構成的。 以下將以刑事公訴為例進行展開。 審查起訴權是指檢察機關在辦理審查起訴案件時有權作出起訴、 不起訴或撤案的決定。 公訴人在審查起訴案件時， 不僅應當審查犯罪事實是否確實存在， 而且應當重視是否有交付審判之必要， 即對公訴案件進行起訴必要性審查。⑨阮建華： 《公訴案件起訴必要性審查現狀檢視及制度構建》， 載 《人民檢察》 2015 年第17 期。公訴案件起訴必要性之審查， 應當區分三種情形。 第一種情形， 是否符合達到起訴標準之案件， 對于達不到起訴標準的案件則無提起公訴之必要， 否則屬于公訴權濫用。 不符合提起公訴條件的案件應當考慮因素有： 行為人之行為是否構成犯罪、 是否存在不應當追究行為人的刑事責任之情形 （如 《刑法》 第十七條， 第十八條第一款， 第二十條第一、 第三款， 第二十一條等規定） 以及是否存在不能起訴之情形 （如 《刑事訴訟法》 第十五條規定） 等。⑩張智輝： 《公訴權論》， 載《中國法學》 2006 年第6 期。第二種情形， 是否屬于“可訴可不訴” 的案件， 該案件本身或行為人存在刑法中規定的可以免除處罰的情形。①筆者認為， 依法可以免除處罰的情形， 主要包括又聾又啞的人或盲人犯罪、 正當防衛或緊急避險過當、 預備犯或未造成損害的中止犯、 共犯中的脅從犯， 以及 《刑法》 第三十七條、 《刑事訴訟法》 第一百七十三條第二款規定等。審查該類案件所考慮的因素有： 犯罪情節程度（包括犯罪的性質、 后果、手段等）， 行為人的人身危險性 （包括前科劣跡、 認罪悔罪態度、 被害人有無過錯等）， 處罰有效性（包括非刑罰方式能否達到教育行為人之目的） 等。 第三種情形， 是否屬于應當提起公訴的案件，對于行為人嚴重危害國家安全、 破壞社會公共秩序、 侵犯他人人身權利、 犯罪情節特別惡劣等案件應當提起公訴。 提起公訴權是指檢察機關經審查認為被追訴人之行為符合犯罪構成要件且證據確實充分， 有權向法院提起公訴并建議法院對被追訴人判處刑罰之權力。 其中， 證據確實的標準是指證據本身的客觀性， 包括證據來源和證據內在的真實性。 證據充分的標準是指證明犯罪事實有兩個或兩個以上的證據予以證實。 審查案件證據是否確實充分應當考慮的因素有： 在案證據是否能夠證明行為人實施犯罪行為之全過程， 但所要注意的是只需要證據證實有關犯罪構成要件的事實而非所有事實及每個細節； 用于證明犯罪行為發生的證據是否真實可靠， 嚴格審查證據資格及證明力； 證明案件事實的證據缺乏時是否可以補偵， 如果客觀無法補偵取證的案件， 才可以作為存疑不起訴案件。 出庭公訴權是指檢察機關對于提起公訴的案件， 在受到法院開庭通知后， 有派員出席法庭進行公訴之權力。 但同時出庭公訴也是檢察機關的義務， 因為檢察機關在法庭上要承擔指控犯罪的證明責任， 并且根據法庭調查之情況及時修正起訴決定內容， 而對于出現法定情形時要進行變更起訴，依法作出改變、 追加、 撤回起訴之決定。

（二） 三種基本類型： 刑事公訴、 民事公訴、 行政公訴

1. 刑事公訴

通過多重改革的推進， 刑事公訴的內容也逐步清晰， 概括起來主要是定罪公訴、 量刑公訴、 程序性公訴三類。②陳瑞華： 《論檢察機關的法律職能》， 載《政法論壇》 2018 年第1 期。其中， 定罪公訴是刑事公訴的核心內容， 檢察院通過向法院移交起訴書、 移送案卷材料、 出庭指控被追訴人犯罪事實等方式來請求法院對被追訴人加以定罪。 從刑事公訴整個過程而言， 定罪公訴也可以劃分為三個層次內容： 第一層次是檢察院向法院移交起訴書， 以啟動審判程序； 第二層次是檢察院向法院移送案件卷宗， 以達到起訴條件； 第三層次是檢察院出庭指控被追訴人犯罪事實， 以證明指控事實。 長期以來， 檢察機關在提起公訴時將定罪與量刑融合在一起， 造成很多誤解， 如檢察官將被追訴人 “認罪” 等同于 “既認可罪名也同意量刑”， 被追訴人將 “不同意量刑” 也視為 “不認罪”， 沒有明確被追訴人 “認罪但不同意量刑” 的情況。 針對上述情況， 檢察機關探索定罪與量刑分離制度， 檢察機關既可以先提起定罪公訴后提起量刑公訴， 也可以一并提起定罪公訴和量刑公訴， 但要分別提供定罪和量刑方面的證據予以證明， 被追訴方圍繞定罪和量刑分別進行辯護， 而且法官也可以根據控辯雙方爭議內容 （定罪或量刑） 來確定辯論焦點， 提高案件審理效率。 定罪和量刑相對分離， 也符合認罪認罰從寬處罰制度改革要求， 對于被追訴人認罪認罰案件， 檢察機關在適用速裁程序和簡易程序時可以簡化定罪公訴， 加強量刑公訴的指控， 督促法院作出準確量刑裁決。 隨著庭審實質化， 控辯雙方在法庭上可以就量刑方面進行辯論， 避免錯誤的量刑裁決。 另外， 檢察機關在提起刑事公訴時， 可以對程序問題向法院提出訴訟請求， 簡稱程序性公訴。 程序性公訴有對抗性和非對抗性之分， 前者是檢察機關在被追訴方提出程序問題后而進行的訴訟活動， 如非法證據排除程序； 后者是檢察機關自行向法院提出某一程序性請求， 要求法院作出有利于己方訴訟決定的活動， 如檢察機關申請延期審理， 申請證人、 鑒定人、 偵查人員出庭作證等。

2. 民事公訴

民事公訴是指檢察機關代表國家對嚴重損害國家和社會公共利益的違法行為向法院提起訴訟，以追究違法者民事法律責任的一種訴訟活動。 民事公訴不同于普通民事訴訟， 具有獨有特點， 主要表現在： 一是訴訟目的不同， 民事公訴的訴訟目的是為了保護國家和社會公共利益； 普通民事訴訟的訴訟目的是為了保護私人利益， 解決私人之間不能解決的糾紛； 二是訴訟對象不同， 民事公訴主要針對的是嚴重損害國家和社會公共利益的違法行為， 這種違法行為既可以是對已經出現的實實在在地對國家和社會公共利益造成損害的行為， 也可以是對國家和社會公共利益的預期損害的行為；普通民事訴訟主要針對已經出現的危害具體當事人合法權益的具體侵權行為； 三是訴訟地位不同，民事公訴中檢察機關與訴訟標的沒有直接的利害關系， 處于民事公訴人的法律地位； 普通民事訴訟中起訴人與訴訟標的有直接的利害關系， 處于原告的法律地位。 我國新修改的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度， 但是這與民事公訴不完全相同。 民事公益訴訟的起訴主體包括普通公民、 公共組織和檢察機關， 案件范圍主要包括破壞生態環境和資源保護、 食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益的兩類案件， 訴訟目的主要是維護社會公共利益。 而民事公訴的起訴主體只能是檢察機關，訴訟目的不僅僅是為了維護社會公共利益， 而且還要維護國家利益， 案件范圍也不能僅僅是法律規定的民事公益訴訟案件范圍， 還應該是包括國有資產流失、 社會保障和政府采購行為、 反壟斷和妨害市場公平競爭等其他損害國家和社會公共利益的案件。 但是民事公訴權具有謙抑性， 檢察機關提起民事公訴僅是維護國家和社會公共利益的一種手段， 并非所有涉及到國家和社會公共利益的， 都要通過檢察機關提起民事公訴來予以保護。 在多數情形下， 行政機關也負有保護國家和社會公共利益的職責， 應該通過督促行政機關履行職責的方式來達到保護國家和社會公共利益之目的。 因此，筆者認為檢察機關提起民事公訴應當遵循最終救濟、 公益優先兼顧私益等原則， 只有在行政機關不履行職責， 且無法定主體或雖有法定主體但未提起民事訴訟的情形下， 檢察機關才能提起民事公訴。

3. 行政公訴

行政公訴是指檢察機關代表國家對行政機關及其工作人員嚴重損害國家和社會公共利益的行政違法行為向法院提起訴訟， 請求法院進行審判的一種訴訟活動。 相對于行政自訴而言， 行政公訴有以下特點： 一是訴訟原告不同， 行政公訴的原告只能是檢察機關， 而對行政自訴而言， 只要是與案件有利害關系的主體都可以作為原告； 二是訴訟基礎不同， 行政公訴中檢察機關行使法律監督權，目的是維護國家和社會公共利益； 行政自訴中利害關系人行使的公民訴權， 目的是維護自身合法權益； 三是訴前程序不同， 行政公訴中存在前置程序， 即檢察機關起訴之前， 要督促行政機關依法行政， 否則檢察機關才能依法提起行政公訴； 行政自訴中除個別案件存在復議前置或復議終局外， 都可提起訴訟。 我國新修改的行政訴訟法確立行政公益訴訟制度， 但是這與行政公訴有所區別。 行政公益公訴的起訴主體包括普通公民、 公共組織和檢察機關， 案件范圍有限；③《行政訴訟法》 第二十五條第四款規定： “人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、 食品藥品安全、 國有財產保護、 國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為， 致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的， 應當向行政機關提出檢察建議， 督促其依法履行職責。 行政機關不依法履行職責的， 人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”而行政公訴的起訴主體只能是檢察機關， 不能僅僅局限于行政公益訴訟案件， 還應該包括政策性價格壟斷行為等案件。

4. 小結

1.2.1 建立浙江省森林古道景觀綜合價值評價體系 主要通過改良過的德爾菲法(Modified Delphi Method，MDM)、層次分析法(AHP)以及模糊綜合評價法建立[7]。

刑事、 民事和行政公訴本質上都是由檢察機關對違反法律并嚴重損害公益的行為進行的追訴活動， 只是被追訴人違反的法律性質不同。 在訴訟過程中， 檢察機關既是國家和社會公共利益的維護者， 又是法律實施的監督者。 刑事、 民事和行政公訴構成檢察機關公訴職責的基本類型， 形成檢察機關公訴工作的新格局。 基于以上分析， 筆者認為檢察機關公訴職責是檢察機關代表國家對危害國家和社會公共利益之行為， 依法提起刑事、 民事和行政訴訟， 履行審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴職責， 以維護國家和社會公共利益。 檢察機關公訴職責具有以下四個特點： 一是控訴性， 檢察機關是國家和社會公共利益的代表， 對出現危害國家和社會公共利益之行為， 應當進行控訴并積極應訴， 以追求有罪和勝訴判決。 但是檢察機關在履行控訴職責時， 要履行客觀公正義務， 做到不偏不倚， 不枉不縱。 二是親歷性， 檢察官在辦理公訴案件時， 要按照檢察官親歷清單履職， 親自調查核實證據、 親自出庭應訴并承擔舉證責任。 特別是在以審判為中心訴訟制度改革的背景下， 庭審實質化倒逼著檢察官在辦案過程中注重親歷性。 三是主導性， 檢察機關要處理好與公安、 法院等部門關系， 將庭審證據標準向訴前程序進行傳導， 發揮其在審前程序中的主導地位。 四是專業性， 現在已是 “互聯網+”、 大數據、 智能化、 移動互聯、 云計算時代， 環境、 網絡、 金融、 知識產權等領域的案件增多， 違法犯罪呈現專業化趨勢。

三、 檢察機關公訴職責的價值目標

（一） 維護法律統一正確實施

檢察機關作為國家法律監督機關之憲法定位， 是我國檢察制度的特色， 其根本職責就是保障法律的統一正確實施。 這就必然要求檢察官在履行公訴職責時做到以下幾方面： 一是審查的嚴格化、實質化， 確保指控事實的證據合法有效、 確實充分。 “兩高三部” 聯合發布非法證據排除規定，④2017 年6 月27 日， 最高人民法院、 最高人民檢察院、 公安部、 國家安全部、 司法部聯合發布《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》， 共計42 條。為檢察機關嚴格把關案件審查提供了指引。 二是檢察官以公益訴訟起訴人之身份， 對公益訴訟案件進行控訴， 要積極出庭應訴， 承擔舉證證明責任， 督促法院作出有效裁判。 檢察機關提起公益訴訟制度已在法律上作出了明確規定， 為檢察機關提起民事和行政公訴提供了法律依據。 三是嚴把法律適用關并貫穿于訴訟的全過程。 檢察官通過履行審查起訴、 提起公訴、 出庭公訴等職責對法律適用進行把關， 即便是法院作出生效裁判案件， 檢察官也要認真審查生效裁判文書的法律適用上是否正確， 對于生效裁判文書中確實存在法律適用錯誤的情形， 檢察官要依法向法院提起抗訴， 以確保法律統一正確實施。 可見， 檢察機關主要是通過提起刑事、 民事和行政公訴之方式， 監督落實法律適用， 實現國家法律的統一正確實施之目標。

（二） 保障國家和社會公共利益

檢察機關履行法律職責， 旨在保障國家和社會公共利益不受侵害。 但檢察機關保障國家和社會公共利益具有獨特性。 一是有別于行政機關。 行政機關代表的是短期、 局部的國家利益并有時與長期、 整體的國家利益沖突， 如地方利益保護主義、 片面追求地方政績、 犧牲生態環境來獲得經濟增長等。 為了使國家利益得到有效保障， 減少國家利益損害， 需要專門的國家機關進行監督， 阻止并糾正那些侵害國家利益的行為， 這也是建立檢察機關提起刑事、 民事和行政公訴制度之根據。 二是有別于審判機關。 檢察機關和審判機關都是國家司法機關， 但也存在本質差別。 審判機關是司法正義 （程序正義、 實體正義） 的維護者而非待定狀態下國家和社會公共利益的維護者， 尤其是在法律適用上， 不同法院及其審判人員有著不同理解和認識， 所作出的裁決也就各不相同， 這就更需要檢察機關以社會公共利益的高度和使命予以維護。 三是有別于監察機關。 國家監察體制改革下， 尤其是 《監察法》 的頒布實施， 明確了各級監察機關有權對涉嫌職務犯罪的國家公職人員進行刑事立案和偵查。 檢察機關在審查監察機關移送的案件時發現案件在調查過程中存在違法情形的， 應當提出糾正意見。

（三） 實現司法公正高效和權威

司法公正高效權威， 既是國家司法制度的根本要求， 也是司法活動所追求的重要價值目標， 更是新時代人民群眾所提出更高的司法需求。 司法公正具有實體和程序兩種不同層面意義之分， 實體意義上的司法公正是國家訴訟之首要任務， 程序意義上的司法公正則是實體意義上的司法公正之重要保證， 而且在深化依法治國實踐中， 程序意義上的司法公正越來越備受重視。 程序意義上的司法公正保障了案件當事人合法權益， 讓人民群眾參與訴訟程序、 充分表達訴求、 有效監督訴訟， 提高人民群眾對訴訟決定和裁判結果的認可度和接受度， 減少人民群眾對國家司法的質疑和對抗。 就刑事公訴而言， 檢察官在辦理刑事案件時應當依法履行法定程序， 充分聽取各方意見， 有效保障當事人的訴訟權利， 嚴格把關證據審查， 堅決排除非法證據。 同時， 面對新時代人們日益增長的司法需求， 也需要有成本意識， 否則造成“司法制度功能不全”⑤[日] 棚瀨孝雄： 《糾紛的解決與審判制度》， 王亞新譯， 中國政法大學出版社2004 年版， 第267 頁。之問題。 實現司法公正與高效的統一， 既要做好案件簡繁分流工作， 通過 “簡案快辦” “繁案精辦” 等方式， 縮短案件辦理期限， 實現司法資源最優用度， 從而集中資源辦理重大疑難復新型案件， 又要深化認罪認罰從寬制度改革， 形成了多層次的訴訟體系， 健全和完善量刑建議、 庭前會議等配套制度。 然而， 高效公正的司法離不開權威性保障， 一方面任何組織或個人都不得干預司法， 對此， 國家也出臺一系列文件進行規范，⑥《決定》 要求“防止領導干部干預司法活動、 插手具體案件處理， 確保司法機關依法獨立公正行使職權”。 黨的十九大報告明確提出 “任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權， 絕不允許以言代法、 逐利違法、 徇私枉法”。 中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015 年3 月18 日印發并實施 《領導干部干預司法活動、 插手具體案件處理的記錄、 通報和責任追究規定》， 共計13 條。有力保障司法活動的獨立性； 另一方面檢察機關以事實為依據、 以法律為準繩原則進行客觀追訴， “以人民為中心” 的理念來做好公訴和釋法說理工作， 使人民大眾從感情、 心理上認同、 尊重、 支持訴訟結果， 切實提高司法權威和司法公信力。

四、 檢察機關公訴職責的實現保障

（一） 完善檢察機關公訴制度

1. 推進刑事公訴制度的改革和完善

（1） 正確把控運用刑事公訴政策

公訴政策是檢察機關在審查起訴環節根據檢察權運行規律、 區域刑事發案變化和區域經濟社會發展需求所作的適用于一定范圍的刑事政策。 它是規范審查起訴刑事罪案維護法律秩序的基本方針。 公訴政策與法律功能在本質上是相通的， 是基于維護社會秩序而產生的， 是基于保證司法的公正與效率而存在的。 承擔公訴職責的檢察官對已實施的犯罪具有兩個基本功能： 一是對啟動刑事司法調查的案件可以部分地介入， 意味著檢察官擁有部分偵查領導權并對偵查行為實施制約； 二是根據調查的證據， 審慎審查起訴， 對構成實體法上認為的犯罪交付審判。 公訴政策的功能表現為檢察官提供一個普遍的罪案指導準則、 協調公訴行為與自訴行為之間的關系、 協調檢察機關與社會之間的關系。 檢察官進行刑事追訴時， 綜合權衡公共利益、 社會和政治效果， 堅持公平公正的法治理念， 排除采取不公平或不合法方式取得的證據， 排除損害后果大于證明價值的證據。 檢察官在公訴中通過對證據審查運用來合理引導偵查取證行為， 確保指控行為不偏不倚、 標準統一。 檢察官并不必然采取夠罪即訴， 是否交付審判， 而是要作起訴必要性之考量。

（2） 構建以證據為核心的刑事指控體系

《“十三五” 時期檢察工作發展規劃綱要》 提出 “構建以證據為核心的刑事指控體系”。 在多重改革疊加下， 原有的刑事指控體系發生了根本變化， 需要重新構建， 突出證據核心地位， 從根本上解決非法取證、 有罪推定、 超期羈押、 庭審虛置之痼疾， 杜絕冤假錯案產生。 一是全面貫徹證據裁判原則， 堅決排除非法證據。 檢察官在實際辦案過程中要防止出現 “唯口供主義” 和非法取證的問題。 在審前階段， 檢察機關可以通過同步介入引導偵查、 書面與親歷性審查證據等方式來濾過非法證據， 避免證據 “帶病” 進入審判環節， 始終堅持以合法證據為核心。 二是堅持 “證據” “庭審”兩個中心同步推進。 所有證據 （包括定罪證據、 量刑證據） 都應當在庭審當中進行調查核實， 充分發揮庭審實質化作用， 法官應當基于調查核實后的證據形成內心確信， 從而作出有罪或無罪、 罪輕或罪重的裁判。 因此， 以審判為中心和以證據為中心本質上是一直的， 庭審要圍繞證據展開， 證據的合法性、 有效性以及可采性與證明力大小需要庭審來校驗。 三是實行親歷性審查模式， 對定罪量刑的證據， 要圍繞證據資格進行全面細致地審查， 必要時要對證據調查核實， 及時補正瑕疵證據，避免讓非法證據排除成為 “硬程序”。 要重視證據的 “形式合法性” 和 “實質合法性”， 發揮客觀證據的主導作用， 貫徹證據相互印證規則。 四是堅持嚴格證明標準。 無論是速裁程序還是普通程序的案件， 都要堅持嚴格證明標準， 形成完整的證據鏈條， 確保案件事實認定的唯一性。

經過多次司法改革， 我國基本構建起了多層次訴訟體系。 尤其是認罪認罰從寬制度改革的實施， 將全部刑事案件納入認罪認罰從寬范圍， 更具有重要的制度價值。 這既體現了現代刑事司法發展的趨勢， 也是寬嚴相濟刑事政策的具體化、 制度化。 認罪認罰從寬制度下的多層次訴訟體系， 推動了案件簡繁分流， 優化了司法資源配置， 提高了訴訟質效， 增強了當事人對訴訟結果認同度， 促進了對被追訴人的教育改造。 筆者認為， 為實現與多層次訴訟體系的有效銜接， 應當以認罪認罰為基點來構建與多層次訴訟體系相適應的公訴模式。 將認罪認罰作為刑事案件分流篩選的 “過濾器”，整合各類案件審理程序， 建立與層次清晰、 貫穿全程的多層次訴訟體系相適應 “三層式” 公訴模式。 第一層次： 適用速裁程序案件， 不再有罪名類別限制， 凡是可能判處三年以下刑罰的案件均可適用。 檢察機關在七日內審查案件， 法院在八日內審理案件并可以采取獨任審判， 庭審上省去法庭調查和法庭辯論環節， 在聽取控辯雙方關于量刑意見和被告人最后陳述后進行當庭宣判。 第二層次： 適用簡易程序案件， 不再有最高刑期限制， 凡是可能判處三年以上有期徒刑案件均可適用。 檢察機關在三十日內審查案件， 法院在三十日內審理案件并可以采取獨任或合議庭審理， 庭審上在征得控辯雙方意見后， 可簡化法庭調查和法庭辯論環節， 重點聚焦量刑問題。 第三層次： 適用普通程序案件， 不再有案件類別限制， 凡是可能判處無期徒刑以上刑罰案件均可適用。 庭審前， 一般應當召開庭前會議， 就被追訴人認罪認罰、 取證程序、 爭議焦點等方面達成一致意見， 庭審中主要圍繞爭議焦點展開法庭調查和辯論。

2. 健全完善檢察機關提起民事和行政公訴制度

檢察機關提起民事和行政公訴試點工作， 為檢察機關提起民事、 行政訴訟提供了有益探索， 在推動法治政府建設等方面取得了突出成果。 一方面， 訴訟前置程序的開展， 既有利于司法成本的節約， 又有利于行政機關自查自糾規范自身行政行為， 提高社會參與度。⑦胡衛列、 田凱： 《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》， 載《行政法學研究》 2017 年第2 期。另一方面， 檢察機關在訴訟過程中秉持客觀公正和謙抑原則， 在事實清楚且證據確實充分的情況下提起公訴。 但同時檢察機關提起民事和行政公訴也存在許多問題， 如案件范圍相對狹窄， 保護力度有待加強； 訴前程序不完善， 督促范圍過窄； 督促形式單一， 效果不佳； 各方舉證主體、 訴訟類型不明確等。

筆者認為， 健全和完善民事和行政公訴制度， 既要注重制度層面的設計， 又要注重實踐操作的效果。 一是拓寬受理案件范圍， 凡是涉及國家和社會公共利益且無其他法律適格主體予以保護或其他法律適格主體拒絕維護， 并可能給國家和社會帶來更大危害的案件， 檢察機關均可提起公訴。 二是完善訴訟程序， 打破轄區地域界線， 適度擴大訴前程序的履行范圍； 建議督促方式多樣化， 檢察機關不僅僅以書面形式向法律適格主體發送督促起訴意見書， 而且還可以借助多媒體平臺發布督促意見； 適當延長訴前程序的回復期限， 但對于不及時提起公訴則嚴重損害社會公共利益造成重大損失的情形除外； 檢察機關加強與其他社會公益組織溝通聯系， 通過互學互鑒， 不斷提高維護國家和社會公共利益的能力； 完善支持起訴主體和起訴方式， 檢察機關既可以自行作為起訴主體， 主動支持起訴， 也可以督促行政執法機關作為起訴主體， 并應請求而被動支持起訴。 三是合理分配舉證責任， 先由承擔客觀舉證責任的一方進行舉證， 并根據法律規定進行法庭調查和法庭辯論， 然后由另一方進行舉證反證， 再根據法律規定進行法庭調查和法庭辯論， 直到案件事實查清。 四是對于民行交叉的案件， 如何確定訴訟類型， 則要視具體情況而定。 一般而言， 民事公訴以直接侵權者作為被告， 訴訟效率高， 但不利于追究行政執法機關的違法行為； 行政公訴以行政執法機關為被告， 及時有效追究其行政責任， 但因訴訟前置程序而消耗訴訟成本。 因此， 對于民行交叉案件， 筆者建議通過最高人民檢察院發布的指導性案例形式， 明確具體標準和界限， 有效指導司法實踐。

（二） 加強檢察機關公訴職責的機制保障

1. 建立有效的協調配合機制

一是強化訴前主導作用， 重塑訴偵關系。 偵查活動監督前移， 能夠及時發現、 及時調查、 及時解決。 對于重大、 疑難、 復雜、 新型、 社會關注度高的案件， 建立聽取檢察機關意見和建議制度，檢察機關要提前介入偵查活動， 引導偵查機關對關鍵性證據進行有效收集、 固定， 從源頭上提高移送審查起訴的案件質量。 二是發揮庭審主體作用， 重塑訴審關系。 注重庭審的對抗性， 提高舉證、質證、 辯論能力， 對于社會關注大、 辯方爭議大、 新類型等案件， 要提前做好各種預案， 做到指控有據、 論證充分、 反駁有力。 三是實現理性平等對抗， 重塑訴辯關系。 控辯雙方應當依照法律規定進行理性平等對抗， 控方要尊重辯方并圍繞辯方意見進行合理反駁， 辯方也要尊重控方并圍繞指控事實進行有效辯護， 而非一味地激情指控或辯護， 應當回歸于平和理性。 四是完善制度機制銜接，暢通檢監關系。 隨著國家監察體制改革和司法體制改革推進中， 要逐步完善檢監之間在辦理案件時各項制度銜接， 并聯合法院就案件中的證據標準等問題達成一致意見， 為案件調查、 起訴和審判提供指引。

2. 完善公訴業務的考核考評體系

科學合理的業績考核考評體系， 有利于推動公訴人員認真履職， 維護法律公正權威， 也有利于促進公訴隊伍向職業化、 專業化方向發展， 提升辦案質量。 筆者認為， 對公訴業務的考核， 既需要對公訴人員在認定案件事實、 審查運用證據、 適用法律法規、 出庭規范等方面進行考核， 也要對其是否遵守執法規范、 工作效率、 工作作風、 司法技能及廉潔、 紀律等方面進行全面的評價， 從而評選出優秀、 良好、 合格、 不合格等不同等次。 對于考核優秀的公訴人， 進行獎勵； 對于考核不合格的公訴人， 予以通報批評。 其中， 對于考核不合格的員額檢察官， 要求其退出員額。 以T 市某區檢察院公訴業務的考核考評指標為例， 檢察官的考核考評指標包括辦案數量 （占20%）、 辦案質量（占40%）、 結案率 （占15%）、 出庭考核評價 （占5%）、 綜合工作評價 （占10%， 其中工作數量占3%， 工作質量占7%， 包括綜合業務工作、 司法技能）、 其他 （占10%， 包括執法規范、 工作作風）。 其中， 辦案數量得分= [（受理案件數/單個檢察官受理案件最高數） ×100 + （受理人數/單個檢察官受理人數最高數） ×100] /2×權重。 辦案數量綜合考慮辦案件數和人數， 按件數和人數分別計分， 最終得分取二者的平均分。 結案率得分= （本人結案率/最高結案率） ×100×權重。 結案率最高的檢察官計100 分， 其他檢察官的結案率得分按照其結案率占最高結案率的比例計算。 辦案質量得分= （辦案質量基礎分/辦案質量基礎分最高分） ×100×權重。 辦案質量基礎分=總分/評價案件數。本部門辦案質量基礎分最高的檢察官計100 分， 其他檢察官辦案質量得分按照其占最高分的比例計算。 出庭考核得分=所有案件平均得分/ 出庭考核案件數。 出庭考核由檢察委員會委員評分， 得分取所有評價主體的平均分。 綜合業務工作數量得分= （本人完成數量/單個檢察官完成最高數） ×100×權重。 綜合業務工作質量得分= （工作質量基礎分/工作質量基礎分最高分） ×100×權重。 司法作風評價由所在部門的部門負責人、 辦案組成員進行評價。 執法規范考評包括涉檢信訪 （占20%），統一業務應用系統應用 （占10%）， 流程監控 （占20%）， 案件信息公開 （占20%）， 文書規范 （占30%）。 司法技能評價 （占10%） 包括素能培訓、 業務競賽、 信息調研等情況進行評價。

五、 結語

公訴職責是檢察職責之本源， 檢察機關的其他職能都是在公訴職責之基礎上派生或衍生出來的。 隨著多重改革推進， 檢察機關公訴職責必將受到調整和重構， 需要重新審視檢察機關公訴職責， 這對優化檢察權的配置、 健全檢察權的運行機制、 完善中國特色社會主義檢察制度具有重要意義。 檢察機關公訴職責的調整和完善， 有利于更精準地落實以審判為中心的訴訟制度改革， 推進庭審實質化， 發揮庭審在查明事實、 認定證據、 保護訴權、 公正裁判中發揮決定性作用； 有利于重新構建控辯審關系， 突出檢察機關 “兩主” 作用——庭審前發揮主導作用， 庭審中要發揮主體作用；有利于檢察機關精耕監督主業， 特別是公訴職責由刑事公訴擴展到民事、 行政公訴等各項司法活動， 對法律實施的各個環節進行全面監督， 強化檢察機關法律監督地位。