公益訴訟制度框架下的行政違法行為檢察監督

廣東省人民檢察院課題組

內容提要： 強化對行政權的監督與制約是法治國家的必然選擇， 這對作為公共利益代表的檢察機關監督行政違法行為的實踐與發展提出了新命題。 在公益訴訟制度框架下開展行政違法行為檢察監督不僅切實可行， 還是重塑行政檢察監督職能的最佳選擇。 檢察機關和監察機關對行政違法行為實施監督各有側重、 并不沖突， 域外法治國家已普遍形成類似做法。 當前， 需要在公益訴訟制度框架下解決行政違法行為檢察監督的基本原則、 范圍與內容、 方式與程序及保障機制等問題， 從而促進行政違法行為檢察監督的科學發展。

一、 問題的提出

廣東省中山市檢察機關在辦理一宗污染環境刑事案件中發現， 2016 年7 月至8 月期間， 馮某林、 彭某權等人共同商議， 聯系船主袁某勝從東莞市中堂鎮碼頭運輸廢棄膠紙至橫門東出海航道12號燈標北堤圍墾實施非法傾倒。 經環境保護部華南環境科學研究所鑒定， 傾倒的垃圾中含有大量病原微生物， 垃圾滲濾液進入受納海水后將對海水造成嚴重污染并打亂海洋生態系統， 修復損害的生態環境需費用約800 萬元， 而環保監管部門一直未采取相關措施。 為此， 中山市人民檢察院即督促中山市海洋與漁業局對彭某權等人依法提起民事公益訴訟。 2017 年7 月3 日， 該院抓住 《中華人民共和國民事訴訟法》 《中華人民共和國行政訴訟法》 （以下簡稱 《行政訴訟法》） 新增公益訴訟有關條文的契機， 向廣州海事法院支持起訴， 同時向中山市環境保護局發出 《檢察建議書》， 建議其加強行政執法監管， 采取防止和減輕損害的有效措施， 并及時清理污染物。 該局采納建議后已組織相關單位實施清理。 2018 年6 月26 日， 廣州海事法院公開宣判， 一審判決被告彭某權等人連帶賠償生態修復、 環境功能損失等費用782 萬元。 該案系全國首例檢察機關支持起訴的污染海洋環境責任糾紛公益訴訟案件。①韋磊等： 《全國首例支持起訴海洋生態公益訴訟案宣判》， 載《檢察日報》 2018 年6 月30 日第1 版。該案值得我們思考的是， 在環境污染等侵害公共利益的案件中， 作為國家法律監督機關的人民檢察院除了通過法律的授權直接提出民事公益訴訟或通過支持具備公益訴訟起訴條件的訴訟主體維護公共利益之外， 是否更應當督促環保局等行政監管部門履行法定職責？ 這樣是否更符合檢察機關的憲法定位？ 或者通過檢察建議等方式監督負有監管職責的行政機關作出行政決定來解決污染治理等問題是否更高效到位， 更能節省司法資源？ 如果該行政機關在經過 “前期監督建議程序” 后仍不依法履行職責， 再由檢察機關向人民法院提起行政公益訴訟是否使行政機關更易于接受和信服， 從而更能推進其依法行政？

毋庸置疑， 由于行政權力覆蓋面廣、 影響力大， 具有天然的擴張性、 主動性和侵益性， 如果得不到監督與制約， 最易被濫用， 也最容易出現亂作為或不作為， 因此， 強化對行政權的監督， 是法治國家的不二選擇。 當前我國對于行政行為的監督， 主要依靠人大機關的監督、 審判機關在行政訴訟活動中的司法審查監督、 監察機關對行政公職人員的監察監督、 行政系統的內部監督以及社會輿論監督等。 然而， 僅靠這幾種監督方式還不能織密對行政行為的監督網。 權力機關監督是一種抽象的、 間接的監督， 并不對個案進行監督， 而對行政執法的司法審查制度因存在許多問題而顯得薄弱， 特別是行政訴訟條件要求較高， 需要具備直接權益受到侵犯的起訴要件， 致使諸多只是單純侵害公共利益的行政行為因原告資格受限而難以得到有效的司法救濟。 監察機關的反腐敗監督由于以調查權為后盾較為強勢， 但監察機關是從 “人” 的角度出發而進行的監督， 這還遠遠不夠。 至于行政機關內部監督， 由于缺乏中立性且易流于形式而難以服眾， 社會輿論監督則必須經過長期的社會孕育和文化積淀。 那么， 作為專門的法律監督機關的檢察院是否可以在這方面發揮應有的監督作用呢？

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 提出， 要 “構建嚴密的法治監督體系”， 并強調 “檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不當行使職權的行為， 應當督促其糾正”， 可以說為上述問題的解答提供了一把新鑰匙， 也為檢察機關開展行政違法行為監督打足了政策底氣。 但是， 自國家監察體制改革推開以來， 反貪反瀆等部門從檢察機關轉隸， 監察權從行政權中剝離， 監察委員會由人大選舉產生， 成為與 “一府兩院” 平行的國家機構， 并實現對所有公職人員的監察全覆蓋。 由此是否就意味著將由監察委代替檢察機關承接了對行政違法行為進行法律監督的職能呢？ 或者說檢察機關對行政違法行為監督的效力和震懾力就被削弱了呢？ 如果檢察機關繼續推進行政違法行為檢察監督工作， 那么監督模式與發展路徑究竟如何確定呢？ 要解決這些問題， 就需要在明晰法律監督權能屬性的基礎上， 進一步厘清檢察監督與監察監督的關系， 同時準確理解與把握 《行政訴訟法》 關于行政公益訴訟的規定，②第十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關于修改《民事訴訟法》 和《行政訴訟法》 的決定， 在《行政訴訟法》第二十五條增加一款， 作為第四款： “人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、 食品藥品安全、 國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為， 致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的， 應當向行政機關提出檢察建議， 督促其依法履行職責。 行政機關不依法履行職責的， 人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”從而在公益訴訟制度框架下塑造行政違法行為檢察監督的新擔當、 新作為、 新氣象， 并明確解決行政違法行為檢察監督的原則、 范圍、 方式、 程序等問題。

二、 公益訴訟制度框架下行政違法行為檢察監督的可行性分析

（一） 在公益訴訟框架下監督行政違法行為是實現行政檢察監督職能的最佳選擇

不斷滿足人民群眾對美好生活的追求是新時代檢察機關的重要使命， 而維護公益是實現美好生活的基本前提。 “人民檢察院是國家的法律監督機關”， 這個憲法定位至少包含以下兩個方面的涵義： 其一， 人民檢察院是國家法律的維護者， 保障法律的統一正確實施； 其二， 人民檢察院是國家利益和社會公共利益的代表者， 并代表國家捍衛上述利益。③周馳： 《習近平致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會召開》， 載 《人民日報》 2017 年9 月12 日第1 版。習近平主席在致信祝賀第二十二屆國際檢察官聯合會年會召開時， 就曾專門強調 “檢察官是公共利益的代表” “檢察機關是國家的法律監督機關， 是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量”。 實際上， 從檢察權的起源和歷史發展上來看， 檢察機關就一直扮演著公共利益代表者與法律實施維護者的角色。 檢察權起源于大陸法系的法國和普通法系的英國， 檢察官當初就是國王利益的代理人， 而國王的利益從本質上來講是國家的利益， 即所謂的 “朕即國家”。 隨著國家的發展與演進， 檢察權由代表國王的利益逐步發展演變為代表國家利益和社會公共利益。 當然， 檢察機關要實現其天然的維護國家利益和社會公益的目的， 就必須具有一定的實現形式， 即擁有一定的法定權力來保證其職能的行使， 而檢察機關擁有的公益訴權正是基于檢察機關是國家利益和社會公共利益代表人的屬性而被納入檢察權的固有范疇，成為了檢察權基本權能之一。 因此， 一旦行政權這頭龐大而又天然具有攻擊性與肆意擴張性的 “猛獸” 損害了國家利益和社會公共利益， 檢察權就應當出手將其 “馴服”。

當然， 要 “馴服” 這頭 “猛獸”， 還需要從我國國家權力配置上來宏觀考量。 我國國家權力配置結構與制衡模式不同于西方國家的 “三權分立”， 而是實行人民代表大會議行合一的政治制度，所有的國家權力都是由人民代表大會產生并對它負責。 目前， 我國的國家權力結構模型實際上是一種立體棱錐型或金字塔型。 其中， 人大作為國家的權力機關居于錐型結構的頂端， 行使的是立法權、 監督權、 人事任免權等廣泛的權力， 而各級政府、 監察委、 法院、 檢察院共同構成錐型的四個棱面， 分別行使行政權、 監察權、 審判權、 檢察權。 中國共產黨作為執政黨， 其執政權主要通過政治、 思想、 組織領導滲透并融合于人大與 “一府一委兩院”， 必要時黨的相關組成機構可以和相關國家機構合署。 這種權力結構形成的結果就是， “一府一委兩院” 在黨的統一領導與人大的統一監督下， 各司其職， 并相互配合、 相互制約， 共同構成了一幅和諧平衡高效的國家權力配置圖， 不可能一家獨大。 這也是我國政治制度的中國特色和優越性之所在。 由此可見， 不管國家權力如何調整， 檢察院作為國家權力結構的一個面， 其 “國家法律監督機關” 的地位是不會變化的。 由于監督權不具有壟斷性， 檢察機關行使的監督權不同于其它監督權， 是檢察院作為專門機關， 為保障憲法和法律的統一正確實施， 在人大機關及其他國家機關無法保障眾多法律有效實施的情況下， 主要通過訴訟方式實現維護國家利益和社會公共利益的目的的一種監督權。 這也是在 《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱 《憲法》） 文本中， “監督” 一詞多處使用， 但 “法律監督” 一詞僅限于第一百三十五條的原因之所在。 當然， 根據權責一致原則， 檢察機關要履行法律監督職責并釋放檢察權能， 就必須擁有一定的法定權力作為手段和支撐。 當前， 檢察權包括刑事批捕起訴權、 抗訴權、 公益訴訟權及司法領域職務犯罪偵查權等。 因此， 從我國檢察權的基本權能來考量， 要達到對行政權的監督與制約的目的， 在檢察權現有配置背景下， 必然要通過公益訴權來實現。 實際上這也是檢察機關發揮法律監督職能的最優選擇。

其原因在于： 第一， 公益訴權的程序性、 非強制性和非終局性， 有助于檢察機關對行政機關違法行為開展更客觀公正的監督。 檢察機關通過檢察建議等訴前程序督促行政機關自主依法履職， 以及通過提起公益訴訟將其行政違法行為訴至人民法院并由人民法院作出終局裁決， 可以保證行政違法行為檢察監督權完全在法治框架內行使， 既避免了檢察權的濫用和肆意， 也避免了行政違法行為檢察監督以職務犯罪偵查權為后盾而被詬病為 “既當運動員又當裁判員” 的尷尬， 從而使檢察機關的 “監督者” 身份更加名正言順， 也讓行政機關更易于接受和信服。 檢察機關的這種監督并不是靠高高在上的 “強權威權” 來壓制行政機關， 而是借助于法治規則來督促其依法行政， 這與行政機關行使公權力的根本目的是一致的， 有利于與行政機關一起實現雙贏多贏共贏的目標。 第二， “公益訴權” 有助于修復和維持公權力的公信力。 “公益訴權” 涵蓋行政領域， 對因行政違法行為而出現的侵害社會公共利益的事件， 由檢察機關行使公益訴權來懲罰違法的行政機關， 并維護相關當事人的權益， 就多了一道解決公共矛盾的司法程序， 有利于疏導群眾的不滿情緒， 避免造成行政機關和群眾之間的對立， 從而有助于維護行政機關的公信力。 以長春長生公司疫苗事件為例。 2018 年7 月15 日， 國家藥品監督管理局發出通告指出， 長春長生生物有限公司凍干人用狂犬病疫苗造假， 一時引起社會恐慌。 7 月23 日， 根據最高人民檢察院的部署， 長春市人民檢察院依法成立專案組， 對“長生疫苗” 損害公共利益的情況及相關行政機關履職情況展開調查。 7 月24 日， 根據最高人民檢察院的部署， 山東省人民檢察院也對長春長生生物有限公司生產的百日破疫苗損害公共利益的情況及相關行政機關履職情況展開調查。④張昊： 《檢察機關依法介入長生疫苗事件》， 載 《法制日報》 2018 年7 月25 日第2 版。檢察機關通過行使公益訴權， 對藥品監管部門等行政機關的行政違法行為作出否定性的司法評價， 可以有效震懾相關行政機關， 也可以修復業已受損的行政公信力， 讓人民群眾重新樹立對政府依法行政的信心。 第三， 基于公益訴權的行政違法行為檢察監督有助于與監察權對行政違法行為的監督形成優勢互補， 查漏補缺， 共同形成對龐大的行政權多層次、全方位的監督。

（二） 檢察機關和監察機關對行政違法行為的監督各有側重， 二者并不沖突

監察體制改革要求實現對公職人員監察的全覆蓋， 監察體制改革的目的并不是要取代或削弱檢察機關的監督權和取消檢察機關的法律監督機關的地位， 而是要通過設置反腐敗的專責機構——國家監察委員會來全方位規范和制約包括行政權在內的所有公權力的運行。 根據 《憲法》 和 《中華人民共和國監察法》 的規定， 監察機關對行政機關也擁有監督權。 既然監察機關和檢察機關對行政違法行為都擁有監督權， 那么二者是否產生了權力重疊或者沖突呢？ 按照國家權力平衡的原則， 檢察權與監察權對行政違法行為的監督是有區別的： 一是監督性質不同。 檢察院是國家專門的法律監督機關， 著眼于維護國家利益和社會公共利益而對行政機關是否存在行政違法行為進行檢察， 側重對行政機關作為單位法人所做的 “事” 的監督； 而監察委是國家專門的反腐敗機構， 主要針對行政機關工作人員履職過程中是否存在腐敗行為進行監察監督， 側重對作為個體的 “人” 的監督。 二是監督的內容與手段不同。 檢察監督針對的只是行政違法行為， 檢察手段與方式包括調查核實、 發出檢察建議、 提起行政公益訴訟等； 而監察監督的內容豐富， 實現了對行政機關公職人員的違紀、 違法及犯罪行為的全覆蓋， 且監察手段多樣， 可以采取調查、 留置、 處置等多種手段。 三是監督的效力不同。 檢察監督更多地注重程序性、 過程性， 其監督的最后效力尚需被監督的行政機關的接受或審判機關的最終裁決才可以達到監督目的； 而監察監督更具有強制性， 通過對違法的公職人員的查處來督促其他公職人員依法履職。

當然， 檢察監督與監察監督也是相互聯系的。 如檢察機關在實施行政違法行為監督工作中發現行政機關工作人員存在違反政紀政令、 法律法規行為或涉嫌貪污賄賂、 瀆職侵權等犯罪線索的， 應當依法移送監察機關立案調查， 由其依紀依法追究相關責任； 監察委在查處貪腐案件中發現存在行政違法行為致使國家利益或社會公益被侵犯的， 應該將該行政違法線索移交給檢察機關， 由檢察機關向相關行政機關及時發出檢察建議或提起行政公益訴訟， 以便有效糾正行政違法行為并及時救濟和修復受損的社會公益。 由此可見， 檢察院與監察委對行政違法行為的監督各有側重， 既相互制衡， 又分工合作， 形成行政違法行為監督的兩個維度， 共同發揮對行政權力的監督作用， 從而促進與保障行政機關依法行政。

（三） 通過公益訴訟實施行政違法行為檢察監督是域外法治國家的普遍做法

無論是以美英為代表的普通法系， 還是以德法為代表的大陸法系， 檢察機關 （檢察官） 因維護公益的需要對行政違法行為進行監督都是常態， 其成熟的經驗做法值得我們借鑒。

美國是行政公益訴訟的創始國。 美國檢察官的基本定位是國家和公共利益的代表， 其職權行使領域涵蓋刑事、 民事與行政等方方面面。 美國 《行政程序法》 第518 條第2 款規定， 聯邦總檢察長可參與或爭論他認為美國的利益要求他參與以及他認為美國感興趣的任何民事或行政案件， 這實際上授予了聯邦總檢察長對所有涉及國家利益的監督權。 同時， 聯邦最高法院也通過判例的形式確認了總檢察長的這一職權， “當受指控的行為影響整個國家利益， 關涉憲法中關注的國家事務， 或涉及全體公民的權利及義務時， 聯邦總檢察長將有權提起民事的、 行政的或者刑事性質的訴訟。”⑤張鴻巍： 《美國檢察制度》， 人民出版社2011 年版， 第43、 45 頁。另外， “私人檢察官” 制度也是美國公益訴訟中較具特色的制度， 能夠在一定程度上彌補有限的檢察官資源在糾正行政違法行為事務上的局限， 實際上也是對檢察官提起公益訴訟的補強手段， 可以更加嚴密地保障公益訴訟的網絡。 “私人檢察官” 制度的具體做法就是在公益訴訟領域， 私人作為“準檢察官” 可依法享有類似檢察官的職權， 借助私權訴訟， 實現對公共利益的保障。⑥韓成軍： 《英、 美行政執法檢察監督對我國的啟示》， 載 《河北法學》 2015 年第12 期。

在英國， 檢察機關對行政機構侵犯公益行為開展監督的方式具有廣泛性和多樣性， 但是從效力上來考量， 檢察機關通過提起訴訟或參加訴訟的方式對行政機構行使監督權是其基本方式， 也最為剛性和有效。 法律明確檢察機關對提出和參與行政公益訴訟的職權范圍包括： 第一， 關系到公共利益與公共權力的行政訴訟； 第二， “民眾私人或者其他地方機關為了維護公共利益， 防止損害的發生以及預防行政機關違法執法， 經向檢察機關申請并得到總檢察長的同意后， 可以以總檢察長的名義提起行政公益訴訟”；⑦[英] 威廉·韋德著： 《行政法》， 徐炳等譯， 中國大百科全書出版社1997 年版， 第257-258 頁。第三， 涉及到英王的訴訟案件； 第四， 由于公共機構的越權行為而損害公民權利和社會公共利益的行政訴訟案件， 總檢察長可隨時介入訴訟； 第五， 選舉法院在審理涉及選舉權的案件時， 需檢察機關公共控訴局的代表參與， 同時， 選舉法院對于選舉中有無違法執法行為需向高級法院報告說明， 必須抄送檢察機關總檢察長。 參加行政訴訟的檢察官不但享有行政訴訟原告的權利， 并且可在庭審中提出評論和建議； 總檢察長還可以終止其認為與公共利益無關或者事實不清、 證據不足的行政訴訟。 此外， 總檢察長可以對法院不合理和不合法的判決向上一級法院啟動再審程序， 請求再審。⑧參見前引⑥， 韓成軍文。

在德國， 檢察機關對行政執法發揮監督作用， 主要是基于公益代表人制度。 1960 年 《聯邦行政法院法》 規定了聯邦公益代表人制度， 授權聯邦最高檢察官、 州高等檢察官和地方檢察官作為聯邦、 州和地方的公共利益代表人參與聯邦最高行政法院、 州高等法院和地方法院的行政訴訟。 聯邦公益代表人參與程序的方式主要有： 一是認為其參與對公共利益保障具有必要時； 二是根據聯邦政府的指令參與訴訟。 但公益代表人并不受聯邦政府個別部長指令的約束， 即公益代表人在判斷是否為公共利益時， 有獨立的判斷和選擇權。⑨韓成軍： 《法德日行政執法檢察監督機制對我國的啟示》， 載 《江西社會科學》 2015 年第11 期。

在法國， 議會監督、 檢察官監督和調解專員監督是監督行政行為的三種基本形式。 具體來講，其議會監督類似于我國的人大監督， 檢察官和調解專員的監督屬于行政檢察監督的范圍。 通常認為， 現代行政訴訟制度發源于法國， 以最高行政法院的成立為標志。 其中， 法國的檢察官被視為審判組織的組成部分， 并且作為公共利益和私人利益的維護者可以參與到任何行政訴訟案件中。 具體而言， 對于行政機關侵害公共利益的行為， 或者在私人受到行政機關的侵害后因訴諸自身之外的因素而無法提起訴訟的情勢下， 檢察機關即可提起行政訴訟。 同時， 檢察機關在訴訟的不同階段根據需要便宜行事： 對于即將開庭審理的案件， 檢察機關可以進一步展開調查并獨立擬制結論及解決辦法； 對于庭審過程中的案件， 檢察官可以作為咨詢顧問參與庭審， 宣讀自己的審查結論， 但不具有表決權； 對于評議階段， 可參與評議， 但只是回答問題， 不能參與表決。 此外， 在訴訟期間如果行政行為不停止執行會造成難以彌補的損失情勢下， 檢察機關可請求法院采取臨時保護措施， 即所謂的 “司法訴訟可破行政執行”。⑩參見前引⑨， 韓成軍文。

雖然上述國家與我國的政治制度有本質區別， 國情也不盡相同， 但作為法治國家具體治理制度而言， 域外國家的行政違法行為檢察監督制度經過一定時期的歷史沉淀， 有一般的法治規則可循，可以為我們構建具有中國特色的行政違法行為檢察監督制度提供參考和借鑒： 一是檢察權通過法定程序對行政權的規范運行進行監督制約符合法治的一般規律， 是檢察權得以發揮作用的基本體現。二是檢察機關對人權和社會公共利益進行保障是大趨勢。 西方法治發達國家的法律監督制度保護的客體在向人權和社會公共利益轉變。 三是檢察機關對行政違法行為的監督主要通過行政訴訟的方式來體現。 多數國家的檢察機關被賦予了對行政違法行為提起訴訟的權力和參與行政訴訟過程的權力， 通過法律規定的訴訟程序， 確保行政違法行為能夠得到法律的有效監督與制裁。

三、 公益訴訟制度框架下行政違法行為檢察監督的創新發展

無論是黨的決議的政策性指向還是新修訂的 《行政訴訟法》 相關條款的具體規定， 都確定了檢察機關擁有對行政違法行為行使監督權的職能。 檢察機關要充分發揮好這項監督職能， 應當按照憲法規定的法律監督機關的定位， 在公益訴訟制度框架下， 將該項職能納入到公益訴訟的總體布局中， 并從監督的原則、 范圍、 內容、 方式、 程序等方面通盤考慮， 不斷完善相關機制， 從而實現行政違法行為檢察監督的科學發展。

（一） 明確行政違法行為檢察監督的原則

一是獨立檢察原則。 這一原則要求人民檢察院為實現法律監督目的而行使檢察權時， 除應受到法律的特別限制之外， 不受行政機關本身所制定的行政法規、 行政規章以及規范性文件的限制和約束， 也不受行政機關及其工作人員的決定或命令的干涉， 其依據法律獨立行使監督職權， 這也是保障檢察權對行政權進行監督的前提和基石。 二是謙抑性原則。 檢察機關實施法律監督職能時， 應當恪守檢察權的邊界， 不能代替行政機關行使行政權； 應當尊重行政權運行特點、 規律以及行政內部救濟程序， 只有在履行監督職責時發現行政違法行為損害國家利益、 社會公共利益或不特定人合法利益且無其他有效救濟途徑的， 才能啟動監督程序促其整改糾正。 三是程序性權力原則。①陳建勇、 謝慧陽： 《行政檢察監督制度的建設路徑探析》， 載《中國檢察官》 2015 年第5 期。對于行政主體違法行為， 人民檢察院本身沒有權力直接改變和糾正， 應當只能通過建議糾正或者啟動訴訟程序提請審判機關進行處理， 是一種程序性監督， 也是訴訟中的法律監督， 不能代替行政機關作出實體決定。

（二） 界定行政違法行為檢察監督的范圍

“公益” 是檢察機關對行政違法行為進行監督的出發點， 也是檢察機關提起行政公益訴訟制度設計和運行的落腳點。 所謂 “公益” 即 “公共利益”， 是指有關社會公眾的福祉和利益， 但從法理上來探析， “公益” 還應包括國家利益。 《行政訴訟法》 第二十五條新增條款以列舉式確定了 “生態環境和資源保護、 國有財產保護、 食品藥品安全、 國有土地使用權出讓” 四個領域， 同時又使用了“等” 字， 以此作為行政違法行為檢察監督的范圍。 這是根據檢察機關的憲法定位和 “檢察機關當前對行政違法行為開展監督的條件、 能力， 以及當下行政違法行為危害最為嚴重的領域來界定的”。②姜明安： 《完善立法， 推進檢察機關對行政違法行為的監督》， 載《檢察日報》 2016 年3 月7 日第3 版。對于行政違法行為檢察監督的范圍， 根據檢察權的性質和公益訴訟的權能， 關鍵要準確把握 “公益” 的內涵和外延， 即在行政機關的所有行政管理領域中， 只要是侵害國家利益和社會公共利益的行為， 都應當屬于檢察機關進行法律監督的范圍。 當然， 由于目前行政違法行為檢察監督制度尚處于探索和起步階段， 除行訴法基于公益訴訟框架有相關規定外， 沒有得到其他法律的確認， 相關配套制度也不健全。 此外， 在對行政違法行為實施監督時如何與監察機關進行職能分工， 協調配合，目前也缺乏相關法律規定， 因此， 當前對行政違法行為的檢察監督不具備全面展開的條件， 只能依據現有法律規定和黨的政策指引， 憑借檢察機關當下的實踐基礎及監督能力與條件， 選擇危害公共利益最為嚴重、 人民群眾反映最為強烈的前述四個重點領域開展監督， 待條件成熟， 再全面放開。

（三） 完善行政違法行為檢察監督的程序

1. 優化立案、 審查程序。 受理審查行政違法行為案件時， 重點審查以下問題： 對行政違法行為， 行政機關是否已經啟動了內部監督程序， 監察機關是否已經啟動了監察程序， 或者公民、 法人和其他組織是否已經提起了行政訴訟等。 只有其他主體都不作為， 或者其他主體的作為仍不能有效糾正違法行為時， 作為國家利益和社會公益代表的檢察機關在國家利益、 社會公共利益將要受到重大損害， 或者已經受到損害時， 才應當出手。 對于發生的行政違法行為， 經檢察機關內設的相關職能部門根據相關辦案規則進行實體審查后， 認為符合法律規定的監督領域和監督條件的， 應報請檢察長批準決定立案。 當然， 其他主體雖啟動了對行政違法行為的調查、 問責等程序， 檢察機關認為前述主體的監督行為成效不足， 依然未能有效維護國家利益和社會公共利益， 或者未能給違法的行政機關以有效的震懾和懲罰的， 仍可以啟動監督程序。

2. 完善調查核實、 建議督促糾正、 提起訴訟程序。 檢察機關在履行職責中發現屬于其監督范圍的行政違法行為， 經立案后即啟動調查核實程序。 調查核實權是檢察機關根據法律監督需要和法定程序， 調查收集相關案件事實的證據， 通過審查收集到的證據來判斷是否具備啟動行政違法行為檢察監督的條件， 并且在行使公益訴權時運用調查收集到的證據來支持自己訴訟主張的權能。 新修訂的 《中華人民共和國人民檢察院組織法》 第二十一條規定檢察機關在行使法律監督職權時 “可以進行調查核實”， 從而確立了調查核實作為一種法律監督手段的重要地位。 最高人民檢察院 《關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規定(試行) （征求意見稿）》 第三十七條雖然對人民檢察院辦理行政公益訴訟時的調查核實權也作出了相關規定， 但其表述較為籠統， 可操作性不強， 應當進一步完善。 如明確檢察機關行使調查核實權可以采取以下方式： 一是調取物證、 書證和視聽資料、 電子數據等法定證據， 具體包括調取行政執法案卷材料、 執法照片及視頻等； 二是勘驗現場及有關物證；三是詢問行政機關工作人員和行政執法相對人、 利害關系人、 第三人及相關證人； 四是委托鑒定、評估、 審計； 五是咨詢專家學者、 相關部門或者行業協會等具有專門知識的人員， 收集其對專門問題的分析意見。 同時， 為保證調查取證落到實處， 有必要賦予調查核實權適當的強制力， 即規定相關單位不配合的， 應當承擔相應的法律后果。 此外， 對于疑難案件、 社會影響比較大的案件及對當事人權益影響比較大的案件等， 檢察機關應當啟動公開聽證等程序向公眾征求意見。 檢察機關經調查核實， 認為行政機關確實存在違法行為時， 就應當啟動糾正行政違法行為程序， 即向行政機關提出檢察建議， 通過該訴前程序來督促其依法履行職責， 這也是向法院提起行政訴訟必經的前置程序。 因為檢察機關與行政機關的法定職責、 工作目標和追求效果在本質上都是一致的， 對于行政機關的違法行為， 要主動與其溝通， 消除其對檢察機關提起公益訴訟的認識誤區， 尤其是在法律政策的適用、 調查取證、 行政監管措施改進。 對于相關責任人追責線索的移送等方面更要加強溝通聯系和協作配合， 通過檢察建議推動行政機關 “主動履職， 主動糾正違法行為， 主動保護公益， 形成公正司法和嚴格執法良性互動， 共同促使公益損害問題得到及時有效解決， 從而實現雙贏多贏共贏。”③姜洪等： 《大檢察官研討班開班張軍強調： 貫徹落實全面深化司法體制改革推進會部署 在轉機中推進新時代檢察工作創新發展》， 載 《檢察日報》 2018 年7 月25 日第1 版。只有在行政機關仍不按照檢察建議糾正違法行為的情況下， 檢察機關才以公益訴訟起訴人的法定身份， 按照行政訴訟程序向人民法院提起行政公益訴訟。 行政公益訴訟在訴訟主體、 審判程序、 執行程序等方面均不同于普通的行政訴訟， 應作為行政訴訟的特別程序明確規定于 《行政訴訟法》 中。在 《行政訴訟法》 未作大修改之前， 最高人民法院、 最高人民檢察院應當以司法解釋的方式出臺相關細則， 以便在司法實踐中具體操作。

（四） 優化行政違法行為檢察監督的方式

1． 提高行政違法行為檢察建議的剛性。 強化檢察建議的效力問題， 是行政違法行為檢察監督必須攻克的難題。 為此， 各級檢察機關也進行了不少有益的探索。 如重慶檢察機關對公益訴訟檢察建議推行 “現場送達、 公開宣告制”， 上海檢察機關通過公開宣告、 聯合督辦、 歸口管理提升檢察建議剛性， 山東檢察機關通過推進檢察建議規范化試點來提升法律監督質效。④參見2018 年8 月7 日至10 日《檢察日報》 “增強檢察建議剛性的地方實踐” 系列報道。在相關法定強制手段未出臺之前， 檢察機關應當苦練內功， “增強檢察建議的說理性， 嚴格運用證據認定案件事實及適用法律， 做到證據分析透徹、 法理闡述深入、 邏輯論證嚴謹， 準確指出違法情形， 提出切實可行的建議意見， 力求所發出的檢察建議有理、 有據、 有節”。⑤王文娟、 成巧云、 趙珺： 《鹽城市民行部門檢察建議工作調查報告》， 載《法制博覽》 2015 年第1 期。在此基礎上， 增強檢察建議的剛性可以分三步走： 第一步， 通過向被監督的行政機關提出檢察建議， 督促其依法履職， 及時糾正違法行為， 同時將該檢察建議抄送政府負責法制工作的相關部門； 第二步， 行政機關收到檢察建議后仍不履職或履職不到位的， 則向其上一級行政機關通報， 并建議其依法對違法作為或不作為啟動內部監督程序，依法作出行政處理； 第三步， 向同級人大常委會報告， 或者提請同級人大啟動執法專項監督， 同時將相關違法違紀或瀆職線索移交紀委監察委處理。

2. 實現與行政公益訴訟的無縫銜接。 檢察機關提起行政公益訴訟是抗衡行政違法行為的最后手段， 該方式耗時較長且成本較為高昂， 非確有必要不應啟動， 必須經過提出檢察建議這一前置程序方可提起行政公益訴訟。 這一點在 《最高人民法院、 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 （以下簡稱 《解釋》） 第二十一條中得到了確認。 正如最高人民檢察院張軍檢察長所說， “在探索過程中， 我們轉變并且樹立起通過訴前程序實現維護公益目的是司法最佳狀態的理念”，⑥劉嫚： 《最高人民檢察院檢察長張軍稱要堅持刀刃向內》， 載《南方都市報》 2019 年1 月18 日第8 版。檢察機關通過公益訴訟訴前程序促進行政機關依法履職、 適格主體主動維權， 不僅有利于及時保護公益， 而且可以用最少的司法資源獲得最佳的法律監督效果。 當然， 如果經過檢察建議等訴前程序仍沒有實現監督目的的， 就要果斷提起訴訟。 其原因在于： 一來借助司法和訴訟制度的公開性、 權威性和強制力， 能保證檢察監督職能的有效發揮， 也是實現公益訴訟目的的最佳路徑； 二來借助司法裁決對不履行法定職責的行政機關和相關主體進行否定性評價， 可以為訴前程序效果的實現提供實質性保障。 正如最高人民檢察院原檢察長曹建明所言， “訴訟是辦理公益案件的最后手段， 也是最剛性的監督手段”， 公益訴訟要 “訴” 才是動真格， 這也是整個行政公益訴訟制度最核心最關鍵的環節, “訴” 是法律監督的靈魂之所在， 它決定了行政公益訴訟制度的 “質” 的規定性。至于人民法院對檢察公益訴訟案件的受理， 《解釋》 并沒有明確規定， 只是在第二十三條規定了登記立案的條件。⑦《最高人民法院、 最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 第二十三條規定： “人民檢察院依據行政訴訟法第二十五條第四款的規定提起行政公益訴訟， 符合行政訴訟法第四十九條第二項、 第三項、 第四項及本解釋規定的起訴條件， 人民法院應當登記立案。”筆者認為， 檢察公益訴訟不同于普通的行政訴訟， 前者并不是“官告官”， 而是檢察機關行使法律監督權的一種方式。 因此， 一旦檢察機關提起行政公益訴訟， 只要有明確的被告和具體的訴求， 人民法院就應當無條件受理， 受理的法院如果經審查認為自身沒有管轄權， 再移送有管轄權的法院立案審理。 此外， 對于可能對公益產生重大緊急危害的行政違法行為， “檢察機關可申請法院發布強制制止令或強制執行令， 檢察機關將法院指令交付行政機關后， 行政機關應立即停止行政違法行為， 或者立即實施依法應實施的行政行為。”⑧參見前引②， 姜明安文。

（五） 提升行政違法行為檢察監督的能力

當前， 法律監督工作的不平衡、 不充分與新時代人民群眾日益增長的美好生活需求不相適應，重塑檢察監督職能是檢察改革的必由之路， 而行政違法行為檢察監督則是強化法律監督工作的新的增長點。 檢察機關應當通過加強機構和人員建設等措施來增強行政違法行為檢察監督的專業化與規范化。 一是強機構。 根據最高人民檢察院內設機構設置方案， 原來民事行政檢察職能部門一分為三， 設置單獨的檢察廳分別行使民事檢察、 行政檢察和公益訴訟檢察職能， 這有很強的導向作用。在接下來的地方各級檢察機關內設機構改革中， 要充分認識到加強行政檢察和公益訴訟的重要性，可以設立有單獨業務序列的部門對行政違法行為進行檢察監督。 二是強人員。 要配備專業人員， 組建專業化的辦案團隊。 同時考慮到行政執法行為的專業性、 復雜性、 自由裁量幅度大以及行政法律法規數量眾多、 內容龐雜、 更新迅速等特點， 應當完善檢察機關專家咨詢委員會工作機制， 聘請行政管理、 金融、 環保、 食藥、 會計、 工程等相關領域的專家參與辦案， 也可以實行公益訴訟外聘檢察官助理制度， 臨時聘用相關專業人員作為檢察官助理， 從專業角度協助審查行政機關不作為、 慢作為、 亂作為等損害公益的行為， 提出可行性建議并督促改正。 三是強素質。 通過邀請相關專家學者授課、 崗位練兵、 脫產學習、 選派檢察官到行政執法部門掛職鍛煉等方式， 不斷增強業務培訓的深度與廣度， 不斷提升行政違法行為檢察監督人員的理論水平和業務水平。 同時， 要充分利用最高人民檢察院發布的規范性文件、 指導性案例、 有關書籍資料以及專家學者有關行政公益訴訟問題的論著等， 加強組織學習、 交流， 增強理論儲備， 并及時掌握行政違法行為檢察監督的特點、 動向與發展趨勢， 從而促進檢察監督能力的大力提升。 四是強技術。 加強技術裝備配置和與高科技企業的合作， 依托互聯網、 大數據、 人工智能等技術手段， 主動擁抱現代科技， 打造行政公益訴訟情報搜索平臺和行政公益訴訟案件管理平臺， 優化檢察技術力量全面保障現場勘驗、 書證、 物證調取等工作， 實現行政違法行為檢察監督數字化、 網絡化和智慧化。