日本“指導不適切教師”政策存在的問題及對策分析

周舒玲

摘 要：日本教育界致力于提高教師素質，多次出臺相關政策以加強教師隊伍建設。“指導不適切教師”政策作為其中重要的一環，在提升教師素質方面取得了一定效果，但是也存在一些阻滯因素。文章基于史密斯政策執行過程模型對“指導不適切教師”政策進行研究，從政策本身、執行機構、目標群體以及政策環境的角度，對該政策執行過程中的阻滯因素進行了具體剖析。

關鍵詞：日本；指導不適切教師；教育政策；過程模型

“指導不適切教師”是指在知識、技術、指導方法、其他能力等方面有所欠缺的教師，這些教師在研修之后能夠改善、提高自己，與因教學成績較差、不適合繼續擔任教師一職的教師有本質區別。“指導不適切教師”原稱“指導力不足教師”，在2007年《教育職員許可證法》及《教育公務員特例法》修訂后正式更名。雖然名稱發生變化，但當時的文部科學省初等與中等教育局明確指出，這兩個概念含義基本一致[1]。“指導不適切教師”政策，就是針對這些教師實行的一系列認定、研修以及促使其重返講壇的政策[2]。該政策自實施以來，被認定為“指導不適切教師”的教師數量逐年減少；復職的“指導不適切教師”占教師總人數的比例也有所上升。例如，2008年被認定為“指導不適切教師”的總人數為306人，復職人數有78人；2016年“指導不適切教師”數量已經下降到108人，復職人數為33人。[3]

在“指導不適切教師”研究領域，日本多從某個縣的實施情況以及實際調查的角度對這一政策進行分析[4][5][6][7]，我國學者的研究多集中在對“指導不適切教師”定義的界定、“指導不適切教師”政策的演變過程、運作流程等層面[8][9][10][11]。中日兩國相關研究都較少關注政策執行層面的問題。本文從政策執行角度探索“指導不適切教師”政策的實施存在哪些問題以及如何進一步提升該政策的執行力度。

美國學者托馬斯·史密斯（T.B. Smith）對影響政策執行的因素進行了系統歸納，首次提出了“過程模型”，即政策的理想程度、執行機構、目標群體、政策環境4個因素在政策執行的過程中會形成一定的張力，導致政策的執行過程并沒有完全按照決策者的預設展開，政策制定者會從中得到相應的反饋，進而不斷調整政策[12][13]。本文采用史密斯的政策執行過程模型，對“指導不適切教師”政策進行分析，以期為優化“指導不適切教師”政策的研究和實踐提供思路。

一、史密斯政策執行過程模型下“指導不適切教師”政策分析

（一）政策本身不夠完善

在史密斯政策執行框架中，理想化政策是合法、合理、可執行的。本文分析的政策屬于日本文部科學省公示的法律法規，合法、合理，因此本文主要分析政策的可執行性。

政策的可執行性體現為政策是否具有完整的操作方案，政策資源是否充分等。筆者認為，“指導不適切教師”政策缺乏完整的操作方案。從日本文部科學省出臺的相關政策來看，“指導不適切教師”政策缺少的操作步驟主要是指監督機制。在教師被認定為“指導不適切教師”且接受研修并重返講壇之后，教師是否真的在指導力方面有了質的提升，需要進一步的考查。“重返講壇”與“指導力提高”之間是否有直接關系？重返講壇是否意味著教師的指導力真正達到合格教師的標準？這是短期研修取得的效果，還是從本質上提高了教師質量？這些問題無法準確衡量。因此，有必要對重返講壇的教師進行追蹤觀察。

（二）認定委員會缺乏公正性

史密斯認為，執行機構是政策執行過程中的關鍵性因素，執行機構的機制及人員安排、執行者的領導能力和管理方式都會影響政策的執行效果。在日本“指導不適切教師”政策中，涉及的執行機構主要包括文部科學省，中央教育審議會，由校長、副校長、指導教師等組成的校內人員團體，都道府縣教育委員會以及認定委員會等。筆者通過對日本“指導不適切教師”政策執行機構的相關文本進行分析，發現認定委員會的透明性不夠，且缺少一線教師的聲音，影響了該政策的執行效果。

認定委員會主要由具有兒童指導相關知識的人員、具有教師健康管理及服務等相關知識的醫生和律師、教育學家和臨床心理學專家等群體組成[14]。根據文部科學省發布的《針對“指導不適切教師”人事管理系統指南》，當都道府縣教育委員會收到學校提交的“指導不適切教師”申請書之后，需要聽取專家意見，判定這些教師是否真的存在指導不適切問題。由專家組成的認定委員會判定的指導不適切教師，才是真正意義上的“指導不適切教師”。

1.認定委員會缺乏透明性，認定結果不夠公正

認定委員會缺乏透明性主要體現在以下兩個方面。

其一，部分地區的認定委員會成員名單未公開。國際勞工組織（International Labor Organization，ILO）和聯合國教科文組織（UNESCO）相關人員組成的共同專家委員會在對“指導不適切教師”政策進行調研之后發布的相關報告也明確指出：指導不適切教師認定委員會的人員組成名單并未公開，導致認定結果的透明性不足[15]。例如，長崎縣并未公開認定委員會的人員名單，工作人員的職業性質也無從確認。[16]

其二，認定理由未告知教師。根據“指導不適切教師”的定義，是否會被認定為“指導不適切教師”主要從作為教師必備的知識能力、對學生的指導方法、與學生的相處方式三個方面來考量。但是教師究竟是基于何種理由被認定為“指導不適切教師”，從“指導不適切教師”相關政策的文本來看，教師本人并不知情。認定理由的不透明性，不僅會影響認定結果的公正公平性，也會影響后續“指導不適切教師”研修內容的針對性。

2.認定委員會排除在職教師，成員構成不夠合理

縱觀日本所有都道府縣，除京都府認定委員會的成員包括教師代表外，其他都道府縣的認定委員會都將在職教師排除在外。除醫生、律師等固定職業外，多數都道府縣的成員都由專家、校長、大學教授等構成。一方面，由醫生、律師、心理學家等各行各業的人員組成的認定委員會，匯集了社會各界的力量，能夠實現社會對該政策的有效監督；另一方面，多數認定委員會一直把在職教師排除在外，使得認定委員會缺乏一線教師的聲音。在職教師作為教學一線的實踐者，對教師工作能力有著較為深切和直觀的體會。但認定委員會一直忽視在職教師的聲音，不僅造成認定委員會的成員構成不夠合理，而且會對認定結果造成一些負面影響，使得認定結果不夠公正。

（三）目標群體定位模糊

史密斯認為，目標群體即政策對象，是指由于某個具體的政策決策而必須調整其行為的群體。根據這一定義，在日本“指導不適切教師”政策中的目標群體是指受到該政策影響而必須采取相應反應的教師。筆者認為，目標群體的定義較為模糊、配合程度也不夠高，這在一定程度上阻礙了該政策的執行效果。

1.各地目標群體定義模糊，認定標準不一

雖然文部科學省對“指導不適切教師”有著相應的認定標準，是指在知識、技術、指導方法等方面不適切的教師[17]。但這一標準的定義有些模糊，致使對該標準的解讀十分廣泛，各地區教育委員會的認定標準不一。例如，多數縣教委認為，認定教師指導不適切的依據不包括疾病、心理等健康原因；但是，大阪府、島根縣等教委卻明確指出，“指導不適切”包括由于疾病、心理等原因造成教師無法恰當指導學生的情況[18]。這種嚴松不一的認定標準導致每個縣被認定為“指導不適切教師”的人數差異很大。例如，2015年認定標準嚴苛的大阪府被認定為“指導不適切”的教師有13人，但是認定標準較為寬松的群馬縣沒有一位“指導不適切教師”。[19]

此外，由于日本實行教師定期流動制，即每位中小學教師在同一所學校連續工作不得超過6年。教師在不同地區之間流動，就會接受不同的評判標準。因此，一名中小學教師在A地區被認為是合格的教師，流動到類似于大阪府認定標準嚴苛的B地區，可能就會被認定為“指導不適切教師”。

2.目標群體配合不足，部分教師自愿退休

根據日本文部科學省的規定，在被認定為“指導不適切教師”并進行研修之后，合格者可以重返講壇，有望改進者需要繼續研修，不合格者需接受包括調職、懲罰、免職等處分[20]。在研修過程中，教師可以選擇自愿退休。如圖1所示，2008-2016年，被認定為“指導不適切教師”中，選擇自愿退休的人在20%上下浮動。對于在職教師來說，自愿退休是一種體面且負面作用較小的方式，但是這也成為了該政策在執行過程中的負面結果。該政策的最終目標是提升教師的教學能力，而在該政策的執行過程中，部分教師采取“自愿退休”這種方式消極應對，導致該政策的實際效果偏離最初預設，效果不盡人意。

（四）政策執行缺乏良好的實施環境

史密斯認為，政策環境是指影響政策實施或受其影響的環境因素。本文分析的主要是阻滯“指導不適切教師”政策的因素，因此本文主要分析影響該政策實施的環境因素。日本“指導不適切教師”政策的執行效果與所處外界環境息息相關，其缺乏良好的實施環境主要體現在以下兩個方面。

1.集團意識根深蒂固

日本一直以來都是“無差別主義”的國家，人們都不希望自己成為“例外”，或被區別開來。另外，日本也十分強調個人歸屬群體的“集團意識”，使得他們不愿意被貼上和別人不同的標簽。因此，教師很難真正直面“指導不適切教師”政策，甚至部分教師寧愿選擇提前退休或者托病辭職，也不愿意被認定為“指導不適切教師”。這樣的社會環境成為了阻滯“指導不適切教師”政策順利執行的因素之一。

2.家長對教師工作干涉過多，教師壓力過大

家長們干涉學校管理和教師指導工作的情況日益增多，這是目前日本教育管理面臨的一大問題。在這種關系下，教師與家長及社區的關系比較緊張，家長的干涉和介入在一定程度上會影響教師對學生的判斷，打亂教師的指導方式，增加教師壓力，進而產生指導不適切問題。此外，有些家長將教師的指導問題延伸至教師的人格層面，可能會導致教師一旦被認定為“指導不適切教師”，會失去家長們的信任，這種標簽也難以從家長的心里根除，不利于教師的專業發展。因此，部分教師無法直面“指導不適切教師”政策，也懼于接受這個標簽。這樣的心理狀態，難以使“指導不適切教師”政策充分發揮作用。

二、提升“指導不適切教師”政策執行力的建議

（一）設置教師研修后的監察方案

“指導不適切教師”政策缺乏完整的操作方案，在教師完成研修、重返講壇之后，應該設置配套的監察方案。該方案應該包括對恢復原職后的教師的追蹤措施、追蹤時長、合格標準等內容。此外，該政策的最終目的是提高教師的質量，因此在監察過程中，校長、副校長在內的學校管理人員作為經常接觸教師、與教師有實際交流的人，除了觀察教師的教學行為及心理狀態，還要幫助教師重新建立起對教學的自信，重新熟悉校園環境。

（二）加強認定委員會的公正性

1.保證認定委員會信息公開透明

保證認定委員會的信息公開透明，不但體現在公開認定委員會成員的職業上，而且體現在適度公開教師的認定理由上。各都道府縣教委應該督促認定委員會的信息公開透明，及時在縣教委官方網站發布認定委員會相關人員的職業、程序及變動消息。此外，被認定為“指導不適切教師”的教師及相關工作人員，應該知曉被認定的理由，以督促教師提高自身專業素質，并設置后續配套的研修課程幫助教師重返講壇。但是，該認定理由不適合發布在官網，以免給教師造成一定的心理負擔。

2.合理配置認定委員會成員，增加在職教師人數

認定委員會在“指導不適切教師”中起到關鍵作用，不僅參與“指導不適切教師”的認定環節，還對研修之后的教師作出相應評價。因此，認定委員會合理配置成員能夠更加有力地促進該政策的順利執行。認定委員會的成員應來自各行各業，同時也應增加在職教師。在職教師的選擇必須具有代表性，且熟悉近年來教師的工作經驗，對教師應該具備的知識、技術、能力等有獨到的見解，同時能夠公平公正地評價“指導不適切教師”。

（三）精確政策目標群體定位

1.明確政策覆蓋目標群體，制定合理標準

針對“指導不適切教師”政策存在的目標群體定位模糊的問題，筆者認為目標群體應該更為細化且給出明確定義。首先，對于心理、身體疾病等因素是否列入判定“指導不適切教師”的硬性指標，文部科學省出臺的相關文件應該給出明確規定。其次，各地也需要制定更詳細的目標群體標準。雖然判斷教師是否不適切的知識、技術、指導方法等具體標準難以量化，但如果不將之細化，則可能會出現目標群體針對性不足等問題，影響政策的執行效果。