美伊關系的癥結及美國視野下的“伊朗問題”新發展

金良祥

【內容提要】2019年是伊朗伊斯蘭革命勝利40周年，也是美伊對抗的40年。美伊關系的癥結在于各自國內均存在強大的反對對方的政治勢力，特別是美國社會對人質危機的記憶以及反對伊朗的政治游說嚴重限制了美伊關系的發展。美國視野下的“伊朗問題”始于“伊朗伊斯蘭政權問題”，延伸出“伊朗核問題”，又因“伊朗擴張問題”而更加復雜。其中，“伊朗核問題”是近期美伊敵對關系的集中體現。由于上述三大問題相互疊加、相互聯動，“伊朗核問題”將會更加復雜難解。

【關鍵詞】美伊關系；“伊朗核問題”；伊朗地區外交；伊核全面協議

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.02.009

2018年5月8日，美國總統特朗普正式宣布退出伊核全面協議，并于8月6日和11月4日先后兩次對伊朗實施制裁。美國對伊政策的反復凸顯了美伊關系矛盾重重。美伊國內都存在反對對方的強大政治勢力，制約著雙邊關系發展。此外，中東地區反伊朗力量的政治游說也是制約美伊關系的重要因素。受上述因素的影響，美伊關系改善仍遙遙無期。美伊矛盾歷時之長，在當代國際關系中極為少見。2019年是伊朗伊斯蘭革命勝利40周年，也是美伊對抗的40年，加強對美伊關系的探討具有重要意義。

從美國退出伊核全面協議看美伊關系的癥結

特朗普宣布退出伊核全面協議引起伊朗的強烈不滿和國際社會的不安，標志著奧巴馬政府開啟的接觸伊朗以及改善對伊關系的進程已經中斷。美伊關系僵局難以突破，最根本的原因在于雙方國內反對對方的政治勢力都十分強大，特別是美國國內的反伊政治勢力更勝一籌。

第一，對伊斯蘭文明以及伊朗伊斯蘭革命的偏見是美國國內反伊政治勢力的文化和意識形態基礎。伊斯蘭文明和基督教文明之間的矛盾延續至今。20世紀90年代，美國哈佛大學著名教授塞繆爾·亨廷頓提出的文明沖突論，認為兩者之間的“關系充滿風暴，彼此將對方視為外人……是一種激烈競爭的、發生不同程度熱戰的關系”。[1]他的觀點得到了美國政界和學術界的廣泛認同。“9·11”恐怖襲擊事件以后，時任美國總統小布什甚至將打擊恐怖主義的行動稱為“十字軍東征”，后雖得到白宮發言人的澄清，但仍被普遍認為是“心誤”而不是“口誤”。美國將自己視為西方基督教文明的代表，將伊朗視為伊斯蘭文明的代表，使得雙方關系具有強烈的文明沖突色彩。這種偏見構成了美國國內反伊政治勢力的文化和意識形態基礎。

第二，對1979年“人質危機”的記憶是美國國內反伊政治勢力的社會基礎。“人質危機”[2]是伊朗伊斯蘭革命以后美伊關系轉折的標志性事件。盡管已過去將近40年，但美國社會對這次危機的記憶并沒有淡化，每隔一段時間就會在美國國內被重新提及。2005年，美國各大媒體間流傳著一張“人質危機”的照片，指稱照片中劫持者為時任伊朗總統內賈德，引起美國輿論一片嘩然；[3] 2012—2013年，美國好萊塢以“人質危機”為藍本拍攝電影《逃離德黑蘭》，獲得多項奧斯卡大獎；[4] 2014年4月，美國指稱伊朗總統魯哈尼任命的駐聯合國大使哈米德·阿布塔拉比（Hamid Abutalebi）曾經參與劫持人質，并拒絕為其發放入境簽證。[5]美國社會對“人質危機”的記憶和再現是美伊關系沉重歷史負擔的集中體現，也是美伊關系積重難返的重要原因。美國外交官員被蒙上雙眼的鏡頭不斷出現在美國的電視媒體上，成為美國國內反伊情緒和反伊政治勢力的重要輿論基礎。

第三，中東地區反伊朗力量的政治游說是美國反伊政治的外部因素。長期以來，伊朗奉行高調反對以色列的政策，引起以色列強烈不滿，特別是2003年伊拉克薩達姆政權崩潰之后，伊朗就被以色列認為是中東地區唯一能夠威脅其安全的國家，以色列對伊朗的敵意進一步上升。在此情況下，積極建構伊朗威脅、游說美國遏制伊朗成為以色列合乎邏輯的戰略選擇，并成為美國國內反伊政治勢力經久不衰且不斷強化的重要原因。美國學者米爾斯海默曾指出，以色列和以色列游說集團不厭其煩地阻止美國政府同伊朗進行接觸，而且“他們幾乎每個回合都取勝了。不幸但卻可以預料的是，比起接觸戰略，這種強硬方法并不管用，而是更加糟糕”。[6]沙特是另一個與伊朗敵對的主要中東國家，通過軍售和經貿關系引誘不斷強化美國國內反伊政治勢力，是導致特朗普政府退出伊核全面協議的重要外部因素之一。

伊朗國內也存在反美政治勢力。伊朗伊斯蘭革命的領導者、前任最高領袖霍梅尼將美國視為“撒旦”，現任最高領袖哈梅內伊則一直將美國稱為“全球最傲慢的國家”。某種程度上，反美主義是伊朗伊斯蘭共和國的政治基因。這既是因為美國是伊朗前政權的主要支持者，長期對伊朗實施外交孤立、經濟制裁和軍事威脅政策，也是因為伊朗無論是在民族性格還是宗教文化上都與美國的政策形成了矛盾。但相對于美國國內反伊政治勢力而言，伊朗國內反美政治勢力對美伊關系的影響是有限的。在拉夫桑賈尼和哈塔米執政時期，伊朗都積極爭取改善對美關系，但并未得到美國的積極呼應。魯哈尼政府嘗試以談判方式解決“伊朗核問題”，釋放出積極改善對美關系的信號，但遭到特朗普政府退出協議的回應。

美國視野下的“伊朗問題”及其新發展

美伊關系僵局主要是美國國內并沒有真正做好在政治上接納伊朗的準備，其集中體現是美國視野下的“伊朗問題”，不僅包括“伊朗伊斯蘭政權問題”，還包括“伊朗核問題”，以及近年來不斷被提起的“伊朗擴張問題”。這三大問題雖分別屬于不同的領域，但在美國國內政治中相互聯系和疊加加劇了美伊之間的緊張關系。

美國視野下的“伊朗伊斯蘭政權問題”是美伊緊張對立的根本原因。部分因為美國對伊斯蘭文化傳統的否定，也部分因為伊斯蘭革命期間的“人質危機”事件，美國政界和學界中相當一部分主流精英認為，建立于1979年的伊朗伊斯蘭共和國是一個以極端主義意識形態為思想武裝的奉行激進擴張政策的非理性國家。1995—1997年擔任美國中央情報局局長的詹姆斯·烏爾西（James Woolsey）曾指出，“今日統治伊朗的獨裁政權的意識形態植根于千年之前的極端什葉派伊斯蘭教義以及對近期歷史的仇恨”。[7]而另一部分美國學者則認為伊朗是建立在與西方自由主義意識形態對立的極權主義意識形態基礎上的獨裁國家，同時也是一個奉行擴張主義政策的國家，但仍是一個理性的國家。如美國對外關系委員會成員詹姆斯·林德塞和雷·塔基就認為，伊朗是一個追尋革命理想而又維護其現實利益的當代神權國家。[8]

上述對伊朗的認知也反映在美國對伊朗的稱呼上。1979年伊斯蘭革命之后，美國將伊朗伊斯蘭政權稱為原教旨主義政權；克林頓政府時期，美國將伊朗列入“無賴國家”名單；2002年小布什政府又在國情咨文中將伊朗列入“邪惡軸心”國家名單之中，不久以后又將伊朗列入“暴政前哨”國家行列。

基于上述認知，美國一直將顛覆伊朗伊斯蘭政權視為對伊外交的重要目標，只是在不同時期的實施力度有所不同。兩伊戰爭爆發之后，美國給予伊拉克大力支持，試圖將新生的伊朗伊斯蘭政權扼殺在搖籃中。此后美國歷屆政府均為伊朗境內外的反政府力量（如流亡海外的“人民圣戰者組織”等）提供不同形式的支持，試圖借助它們的力量推翻伊朗伊斯蘭政權。美國對伊朗實施經濟制裁的一個重要目標是誘發伊朗國內民眾對政權的不滿，以動搖伊朗伊斯蘭政權的統治根基。

美國視野下的“伊朗核問題”則是由“伊朗伊斯蘭政權問題”延伸出來的。美國將伊朗伊斯蘭政權視為敵對的獨裁政權，故而在主觀上對伊朗核能力建設感到擔憂，只是在不同時期的擔憂程度和采取的政策力度有所不同。奧巴馬執政時期努力與伊朗達成的伊核全面協議，一度為“伊朗核問題”軟著陸創造了條件，但在特朗普當選美國總統后付諸東流。具體而言，特朗普政府認為伊核全面協議不應具有“落日條款”，即對伊朗核能力建設的限制不應是階段性的，而應該是永久性的；奧巴馬政府過早將美國凍結的伊朗資產歸還且沒有將伊朗的導彈項目和地區政策納入伊核全面協議。雖然國際原子能機構多次出臺報告肯定伊朗兌現了伊核全面協議義務，但特朗普政府還是以上述理由退出了該協議。

需要指出的是，“伊朗核問題”是美國國內反伊政治的體現。2003年美國以摧枯拉朽之勢推翻了伊拉克薩達姆政權，極大地激發了其以西方民主改造中東地區的野心。在此背景下，伊朗伊斯蘭政權成為美國的目標，而“伊朗核問題”則成為美國借以進行政權更迭的借口。特朗普反對并退出伊核全面協議，主要原因之一就是他本人便是美國國內反伊政治勢力的組成部分。奧巴馬執政時期雖主張與伊朗接觸，但卸任后不能再左右伊核全面協議的命運。

美國視野下的“伊朗擴張問題”也是21世紀以來加劇美伊緊張的重要因素。伊朗伊斯蘭革命以后，美國便將遏制伊朗擴張作為其中東戰略的重要任務。20世紀80年代，美國通過支持伊拉克遏制伊朗輸出革命；90年代，美國將伊朗作為其“雙遏”戰略的目標之一。[9]總體而言，美國對伊朗的遏制還是基本達到了預期目標。20世紀80年代末以后，隨著拉夫桑賈尼當選伊朗總統，伊朗不僅事實上放棄了輸出革命的政策，而且在外交上也保持低調。

進入21世紀以后，伊朗的地區影響力再度表現出上升趨勢。2001年美國發動的阿富汗戰爭推翻了當時與伊朗敵對的阿富汗塔利班政權[10]，2003年美國發動的伊拉克戰爭又為伊朗清除了伊拉克薩達姆政權的威脅。這兩場戰爭極大地改善了伊朗周邊的戰略環境，客觀上使得中東地區分裂的什葉派地緣板塊連成了一片，即從伊朗到伊拉克、敘利亞和黎巴嫩的什葉派新月地帶。2011年的“阿拉伯之春”削弱了伊朗周邊的阿拉伯國家，為伊朗利用阿拉伯國家內部的什葉派力量擴大影響創造了條件。伊朗先后為巴林、沙特和也門的什葉派力量提供不同形式但主要是政治和道義上的支持，其影響力深入到了一些周邊阿拉伯國家的內部。敘利亞危機爆發以后，伊朗旗幟鮮明地站在巴沙爾·阿薩德政府一邊，盡可能為其提供政治、道義、經濟和軍事支持，助其渡過危機。

相較于20世紀80年代，21世紀伊朗的地區影響力上升在很大程度上并不是其主動為之，而是具有被動獲得的特點。伊朗崛起并不是主動崛起，而是因為美國的戰略失誤或其周邊國家的內亂所致。只是在敘利亞問題上，伊朗表現出了一定的戰略主動，目的則是維護其既得地緣戰略利益。但即便如此，伊朗影響力擴大還是引起了美國的強烈不安，特別是伊朗通過支持巴沙爾政府實現了其在敘利亞的軍事存在，其軍事力量得以投送到敘以邊境地區，這被以色列視為國家安全的直接威脅。

伊核全面協議和“伊朗核問題”的前景

伊核全面協議和“伊朗核問題”是兩個不同的概念。伊核全面協議的合法性基礎來自于聯合國安理會的批準，不會因為特朗普政府退出協議而失去法理基礎，但“伊朗核問題”是美國對伊朗核能力建設的主觀擔憂，只要美伊之間缺乏基本互信的狀態不改變和美國國內仍然存在一定規模的反伊政治勢力，“伊朗核問題”就將長期存在。

第一，伊核全面協議的法理基礎仍將長期存在，但政治基礎遭到嚴重削弱。伊核全面協議合法性的基礎在于聯合國安理會2015年7月20日通過的2231號決議，要求會員國按照《全面行動計劃》中規定的時間表執行該計劃；促請所有會員國、區域組織和國際組織采取適當行動支持執行《全面行動計劃》，包括采取與《全面行動計劃》和本決議提出的實施計劃相應的行動，不采取不利于履行根據《全面行動計劃》做出的承諾的行動。[11]簡言之，上述有關各方通過談判確定的義務得到了聯合國安理會的認可。因此，特朗普政府退出伊核全面協議，只是意味著美國單方面拒絕兌現聯合國安理會決議的義務，并不意味著伊核全面協議法理基礎的喪失。只要聯合國安理會沒有通過決議終止伊核全面協議，該協議的合法性就應該始終存在并且為其他國際社會成員繼續履行協議提供法理依據。

2018年，美國退出伊核全面協議并重啟對伊制裁，不僅禁止本國企業與伊朗發生經貿關系，而且限制第三方與伊朗開展經貿合作，破壞了伊核全面協議的政治基礎。如果伊朗不能通過履行伊核全面協議義務換取經濟利益，其繼續履行該協議的動力將大大弱化。

第二，圍繞“伊朗核問題”的博弈將呈現更加復雜的局面。如前所述，美伊兩國國內均存在強大的反對對方的政治勢力。“冰凍三尺非一日之寒”，只要美伊之間缺乏基本互信，“伊朗核問題”就會存在。

“伊朗伊斯蘭政權問題”“伊朗核問題”和“伊朗擴張問題”雖都是美國視野下“伊朗問題”的組成部分，但“伊朗核問題”仍然是美國的首要關注，因為伊朗核能力建設將實質性改變美伊之間博弈的態勢。而三大問題之間的相互交織則增加了“伊朗核問題”解決的難度。小布什執政時期，“伊朗核問題”深陷僵局，很大程度上是因為美國將“伊朗核問題”和“伊朗伊斯蘭政權問題”相互混淆造成的。時任伊朗總統內賈德之所以拒不妥協，重要原因之一便是認為美國的目的是推翻或者至少是在全球層次上孤立其政權。2003年美國以發展大規模殺傷性武器為由推翻了并沒有上述問題的薩達姆政權使伊朗更加堅信其與美歐之間的矛盾乃根本性的政權之爭，無論其在核問題上作出何種讓步，都不能解決問題。[12]

奧巴馬政府之所以能在“伊朗核問題”上實現突破，原因則是就事論事，將“伊朗核問題”和“伊朗伊斯蘭政權問題”進行剝離。2009年伊朗歷新年之際，奧巴馬向伊朗表示祝賀，并以“伊朗伊斯蘭共和國”相稱，這是美國總統第一次直呼伊朗的全稱，也在一定意義上表明美國對伊朗伊斯蘭政權的承認。2013年9月，魯哈尼出席聯合國大會期間，奧巴馬還向魯哈尼發出了舉行會晤的邀請，雖因伊朗方面的原因沒有實現，但這一邀請表達了當時美國政府對伊朗政府的善意，美國前國務卿克里也多次與伊朗外長扎里夫同桌會談，這都是美伊關系改善的積極信號。

遺憾的是，特朗普入主白宮以后，美國重回將“伊朗伊斯蘭政權問題”和“伊朗核問題”混淆的老路。特朗普曾指出，“自從1979年其革命的神權政體產生之初，伊朗伊斯蘭共和國便對美國及其盟友和伙伴宣告了其敵意”。[13]特朗普這一表態的邏輯結論便是要推翻伊朗伊斯蘭政權。不僅如此，特朗普政府還對“伊朗擴張問題”保持高度關注。按照特朗普的說法，“伊朗仍然是世界上主要支持恐怖主義的國家，為真主黨、哈馬斯、塔利班、基地組織以及其他恐怖主義網絡提供支持。伊朗還繼續給伊拉克的教派沖突火上澆油，支持也門和敘利亞內戰”。[14]可以預期，特朗普政府將這三個問題交織在一起的政策，將使“伊朗核問題”呈現更加復雜的局面，極大地增加其處理難度。

（作者系上海國際問題研究院副研究員）

（責任編輯：甘沖）

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[1] 塞繆爾·亨廷頓著，周琪等譯：《文明的沖突與世界秩序的重建》，北京：新華出版社，2002年版，第230-231頁。

[2] 1979年11月4日，一些憤怒的伊朗革命群眾占領了美國駐伊朗大使館，并將56名美國外交官劫持為人質，時間長達444天。

[3] “CIA finds Iranian president likely not hostage-taker”， CNN， August 12， 2005.

[4] “Argo： Iran may sue over ‘unrealistic film”， Sky News， March 12， 2013.

[5] “U.S. says Irans Pick for U.N. Envoy Wont get a Vsia”， The New York Times， April 12， 2014.

[6] 約翰·米爾斯海默、斯蒂芬·沃爾特著，王傳興譯：《以色列游說集團與美國對外政策》，上海：人民出版社，2009年版，第420-421頁。

[7] James Woolsey， “Parallels between Present-day Iran and Nazi Germany”， https：//www.nationalreview.com/2010/06/parallels-between-present-day-iran-and-nazi-germany-r-james-woolsey/.

[8] James M. Lindsay and Ray Takeyh， “After Iran Gets the Bomb： Containment and Its Complications”， Foreign Affairs， July 2009， p. 35.

[9] 克林頓執政時期將遏制伊拉克和伊朗作為其中東外交的主要任務之一，簡稱“雙遏戰略”。

[10] 出于共同反對美國的需要，伊朗與阿富汗塔利班改善關系并逐漸加大了對塔利班的支持，參見http：//epaper.xiancn.com/xawb/html/2012-08/03/content_133925.htm。

[11] 參見聯合國安全理事會2015年7月20日通過的2231號決議。

[12] Mahmood Sarioghalam， “Understanding Iran： Getting Past Stereotypes and Mythology”， The Washington Quarterly， Autumn 2003， P.70.

[13] Donald Trump， “Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional Action to Counter Irans Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon”， https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/ceasing-u-s-participation-jcpoa-taking-additional-action-counter-irans-malign-influence-deny-iran-paths-nuclear-weapon/.

[14] 同[13]。