我國農村金融扶貧模式創新研究

摘要：本文首先通過梳理金融扶貧的制度和歷史發展，重述金融扶貧的概念，總結金融扶貧的特點，接著對金融扶貧供給體系進行匯總，并且總結出實踐應用中的金融扶貧模式，通過對已有金融扶貧模式的分析，找出阻礙金融扶貧發展的三大因素：目標制定缺乏大局觀和系統性、農業保險制度落后、農村金融體制改革不完善;最后，根據問題成因，總結出當前我國金融扶貧模式創新的關鍵所在。

關鍵詞：金融扶貧 實施模式 體制改革 模式創新

一、引言

改革開放的30多年，也是我國扶貧開放取得階段性勝利的發展過程。1978-2015年間，貧困人口減少了7.1億，但是，截至2017年，我國仍有5千萬農村貧困人口未能脫貧，要實現2020年打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的目標，我國扶貧工作時間緊、任務重。金融扶貧作為扶貧開發的重要手段，能夠有效提高扶貧的準確性和持續性，當前，我國農村地區金融扶貧任務依然十分艱巨。為此，政府陸續出臺《中國農村扶貧開發綱要（2010 -2020 ）》（2011）、《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（2013）、《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》（2014）等政策[1]支持農村金融扶貧工作。此外，農村金融扶貧供給體系方面，除傳統金融機構外，陸續實施了改革農村信用社、批準設立村鎮銀行、組建小額貸款公司、資金合作社等一系列農村金融機構改革政策。一系列強有力的政策推動下，我國農村金融扶貧正在進入新階段。

傳統金融扶貧理論較少討論政府和市場的平衡問題，一般認為金融扶貧體系中政府主導的金融機構應當占多數，不重視發揮資金互助組織等內生性金融機構在扶貧工作中的重要作用。本文通過對內生性金融機構形成的機理進行理論分析，創新點主要包括兩個方面：一是本文通過對已有金融扶貧實踐進行分析，較為全面的歸納總結出了我國農村主要金融扶貧模式;二是從政府和市場兩方的邊界界定角度，提出在現有金融扶貧體系中引入市場競爭機制的具體舉措，對后續研究具有一定的借鑒意義。

二、我國農村金融扶貧的概念和實踐探索

（一）金融扶貧的概念界定

金融扶貧是相較于財政扶貧而言的。在已有理論和實踐研究基礎上， 可以總結出金融扶貧的框架性概念界定。金融扶貧是指通過信貸、保險等金融產品滿足貧困地區貧困人民生產型資金需求的扶貧模式[1]。發揮金融杠桿作用，實現“造血式”扶貧模式，以緩解貧困地區資金投入問題，提升貧困人民自我發展能力，從根本上改變貧困面貌。

在理解定義的基礎上，結合金融扶貧的目的，可以總結出金融扶貧以下特征：

（1） 主體特殊性

金融扶貧以金融系統為主要依托，又遍布村鎮的政策性、商業性金融服務網點所組成系統的金融服務體系，通過小額信貸和項目貸款等形式，解決貧困地區資金需求問題。

（2） 可持續性

與財政扶貧中政府的政策性行政干預不同，金融機構以盈利為生存本能。在保證扶貧資金可收回條件下，實現可持續性盈利是根本。

（3） 創新性

一方面，金融扶貧的根本目的是通過解決貧困地區資金需求，使貧困人民自我增值、自我發展，實現“輸血式”脫貧。另一方面，扶貧金融機構要根據扶貧地區特色創新扶貧金融產品，提供特色針對性的金融服務。金融扶貧的這些特征對于金融扶貧效果的發揮至關重要。

（二）我國農村金融扶貧的歷史回顧

從上世紀80年代中期以來，我國便開始了對金融扶貧模式的探索。黨中央、國務院一直高度重視農村脫貧問題，不斷發布相關政策支持和引導金融扶貧工作的開展，貧困地區也不斷對金融扶貧的具體路徑進行探索。從時間上看，我國的金融扶貧經歷了三個階段：探索階段、全面發展階段、優化階段

1、金融扶貧的三個階段

（1）金融扶貧探索階段：1986年——2000年

這一階段也被稱為福利性金融扶貧的推進和終結階段[2]。我國于1994年開始實施信貸扶貧的政策，雖然當時扶貧效果較好，但卻無法從根本上克服救濟式扶貧的缺點，并且這種扶貧方式通常由政府主導。扶貧貸款的投量、對象、利率和期限等完全由政府決定，銀行的自主性差，積極性不高[3]。1994年到2000年的“八七”扶貧攻堅階段中，小額信貸得到國家認可。在政府主導下，中國農業發展銀行、中國農業銀行、農村信用社等廣泛開展了較大范圍的“到村入戶”扶貧小額信貸。由于貧困農村地區信用環境較差，回款率較低，加之農業銀行等大型銀行撤并，此階段金融扶貧效果有限。

（2）金融扶貧全面發展階段：2000年——2010年

這一階段也被稱為制度性金融扶貧的探索時期[4]，國家開始重視金融扶貧的作用。首先，2004-2010年歷年中央“一號”文件都明確提出要改革農村金融體制[5]。積極發展多形式的農村金融組織，提供多樣化金融服務。積極探索更加完備的農村金融體系，其次放寬農村金融機構的市場準入標準，對農村信用社進行改革，成立中國儲蓄銀行，完善農村金融服務基礎設施。再次，對扶貧貼息貸款管理體系進行改革，將管理權限下放到基層，從而提高金融機構參與到金融扶貧的積極性。最后，金融扶貧的模式呈現多樣化發展，主要有：“獎補資金”模式、“擔保基金”模式、“民間金融中介”模式、“國際援助”模式等。

（3）金融扶貧優化階段：2011年——至今

2011年11月，國家對扶貧標準進行改革，按照先標準，目前全國人有1億多人口處于貧困線之下，因此，新時期必須加大扶貧力度。《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020）》和2013年中央“一號”文件都明確提出加強對農村金融扶貧相關政策的引導和扶持，要充分發揮合作性、政策性金融與商業性金融相互合作的作用，加強對于金融扶貧模式的重視程度，開啟了金融扶貧模式發展的新篇章。

（三）農村金融扶貧發展的現狀分析

經過30余年的探索發展，我國扶貧工作成效顯著。從1978年到2015年，農村扶貧人口減少約7.1億人。但是截至2014年，仍有14個地區存在連片特困的情況、12.8萬個建檔貧困村以及7016萬貧困人口，扶貧工作任務依然十分艱巨。

1、金融扶貧供給體系

通過多年的改革和發展，我國正逐步形成正規金融和非正規金融機構共同組成的多層次、多元化的農村金融服務體系。系統性金融服務框架基本建立，中國農業發展銀行等政策性金融，農行、郵政儲蓄銀行等商業性金融、和村級資金互助組織、互助社等合作性金融機構功能互補、協作發展。自2006年，銀監會采取措施逐步放寬非銀行金融機構以及農村地區銀行的準入標準依賴，新型農村金融機構如雨后春筍般出現，主要有村鎮銀行、小額信貸公司和資金合作社等形式。截止2014年末，全國已有1045個縣（市）核準設立村鎮銀行，縣域覆蓋率54.57%;共有小額信貸公司8791家，同比增長12.1%;正規及非正規資金合作組織超過5000家。新型農村金融機構通過服務于特定類型的貧困農戶，融入到地域扶貧事業中，進一步豐富了農村金融體系。

2、金融扶貧實施模式

（1）扶貧貼息貸款模式[6]

扶貧貼息貸款[6]是金融扶貧的主要方式之一。在不斷加大扶貧貼息貸款支持力度的同時，不斷推動管理體制改革和貼息機制創新。從“到戶貸款”、“項目貸款”到“獎補資金”;從下放管理權限、擴寬承貸主體、豐富本金籌集方式到自主決定貸款利率等方面，實現了政策性貸款到商業性貸款的轉變，激勵了各利益主體參與信貸扶貧的積極性，提高了扶貧效果。各地在信貸扶貧貸款的實踐中進行了積極的探索和創新，結合當地貧困農戶實際需求，形成了多種多樣的信貸扶貧模式。

農業價值鏈融資模式

這種模式在扶貧實踐中得到廣泛應用。金融機構利用農業產業鏈上下游主體的商業關系提供信貸資金，以規模較大的農業龍頭企業的信用為保障，通過與相關企業簽訂簽訂農產品買賣協議的農戶提供信貸支持的方式提供信貸支持[7]。這種模式在基本保障信貸資金安全的基礎上，為農戶解決資金需求。“領頭企業+基地+農戶”、“企業+資金合作社+農戶”等形式都是這種模式的不同形式。

“五權二指標”抵押擔保模式

農戶以“五權二指標”（農村土地承包經營權、林權、水域灘涂養殖權、集體建設用地使用權、房屋民有權，城鄉建設用地增減掛鉤指標和耕地占補平衡指標）抵押擔保融資，實現了土地經營權等流轉[8]。部分地區正逐步探索將存貨、機器設備等農戶特有資產納入抵押品范圍，盤活農村沉睡資產。

1.3新型農村金融機構中介模式

這種模式主要有兩種實現形式：一種是“農戶+專業合作社+村鎮銀行”，即農戶入股專業合作社，并將股金存放村鎮銀行。合作社為社員擔保，農戶獲得村鎮銀行貸款[9]。另一種是“銀行+農民資金互助組織+農戶”，即銀行以中介金融機構（例如農民資金互助組織）為橋梁，向農民發放貸款，然后農村金融機構再將資金貸給農民。

（2）征信信貸模式

征信信貸是基于農戶信用的貸款扶貧模式，有以下三種方式：一是建立農戶信用征集信息系統。通過建立市級征信中心、縣級征信中心以及鄉村服務站，建立農戶信用檔案，優先給信用良好的農戶提供貸款。信用體系建設是金融扶貧實現可持續發展的根基，但由于農村信用環境限制，目前這種方式在實踐中應用較少。二是成立信用自律組織。根據小農經濟網絡化特點，利用熟人社會的資源，成立信用自律組織，征集農戶信用狀況，最大程度降低信息不對稱，保障資金安全[10]。例如，成立信用協會等。三是以聯保形式提供貸款擔保。河北省巨鹿縣“干部擔保、農戶互保”的雙保險模式是其中典范。由公職人員自愿組成“扶貧信貸擔保自愿者組織”以個人工資為農戶擔保，貧困農戶組成“貧困村誠信自律折聯誼會”輔之以信用聯保，雙保險下向金融機構申請貸款。

（3）保險扶貧模式

保險作為金融扶貧的重要手段，故有“金融扶貧、保險先行”的說法[11]。目前主要有兩種形式：一是農業保險。除財政補貼險種外，各地方還開發試點了特色險種，扶植地方特色產業發展，滿足特色需求。例如，甘肅首次試點中藥材產值保險，發展藏區牦牛、藏系羊保險等。二是貸款保證保險。農業保險與農村信貸結合，分散信貸風險。例如保險公司推出信貸保險保證產品，政府或擔保機構、保險和銀行三方合作，共擔融資風險。

三、我國農村金融扶貧存在的主要問題及成因

（一）農村金融扶貧存在的主要問題

1、目標規劃問題

通過對上述金融扶貧模式的分析可以發現，當前模式多以信貸資金發放為主，個別創新模式仍處于局部試點階段。扶貧模式呈現短期、孤立和各自為林的特點，缺乏長期規劃和綜合目標。金融扶貧不僅要解決貧困地區基本生活需求，也要注重產業扶貧、智力扶貧和公共設施扶貧等目標的實現。既要解決當下資金需求問題，又要面對影響金融扶貧可持續發展的信用體系建設、抵押擔保等長期問題。如果政府不能統籌多目標，規劃總方案，極易造成資源浪費，扶貧舉措缺乏持續性，造成脫貧后返貧現象的發生。另外，金融扶貧涉及多個扶貧相關機構，在政策指引前提下，基于功能定位，形成各自獨立目標，造成協調和組織不暢，有礙扶貧目標的實現。

2、金融生態環境問題

貧困地區的金融生態環境是一個綜合體系，落后的金融生態環境也是金融扶貧發展的限制因素之一。首先，農村信用環境有待改善。受小農經濟的影響，農村傳統的信用范圍狹窄，在市場經濟下，農戶商業化信用意識淡薄，難以與正規金融機構形成契約化信用關系。一旦發生還貸困難，多選擇違約，增加了信用交易成本。

其次，農業保險滯后。第一，保險覆蓋面窄。中央財政農業保險補貼的農產品品種僅16類，與美國的130余種相去甚遠，茶葉、藥材、水果等重要的農牧漁產品生產以及地方特色農業保險均為納入中央補貼范圍。農業保險補貼品種有待豐富。第二，保障程度低。根據中國統計年鑒數據計算，2012-2014年全國需要補償的農作物損失約5997.8億元，通過農業保險補償565.4億元，僅占9.4%，而美國農業保險的賠付率高達90%以上。我國農業保險保障程度較低。第三，農業保險結構單一。

3、金融供給體系結構問題

在我國現行的金融扶貧體系中，以政府主導的“外生性”金融機構為主[12]。從表4-1中可以看出，只有資金合作社這一種內生性金融組織，被政府認可的僅有49家。

已有研究表明[13][14]，傳統金融機構在貸款扶貧過程中容易發生目標偏移，服務對象多為較富裕農戶、龍頭企業和各種開發項目，貧困農戶、低收入人群則獲取的資助偏低。資金自助組織等內生性金融機構為社員提供金融服務，目標精準，并且可以避免逆向選擇和道德風險。所以，我國應鼓勵內生性金融組織的發展，逐步調整農村金融扶貧的供給機構。

（二）對農村金融扶貧問題的成因分析

1、目標制定缺乏大局觀和系統性

政府在制定扶貧目標時，缺乏長遠眼光，為在有限任期內創業績，實施表象治理方針，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。造成扶貧資金缺乏沉淀，無法從加強基礎設施建設、改善農民生活條件、提升公共服務水平等方面激發貧困農戶脫貧的內在機制，實現“造血式”扶貧，斬斷貧困代際傳遞，徹底脫貧。

2、農業保險制度落后

農業保險是金融扶貧的重要保障。可以從以下方面分析農業保險制度落后的原因：一是農業保險補貼制度不健全。財政補貼保險品種有限，補貼形式單一（保費補貼），力度不足;農業再保險制度落后。二是宣傳力度不夠。當地政府和保險公司對農業保險的宣傳不足，加上農戶保險意識薄弱，導致農民對保險政策和保險產品缺乏了解，無法形成保險需求。三是由于農業風險的復雜性和較高的系統性風險，使得農業保險具有高費率特點，與農村低收入形成對比，難以開展市場化農業保險業務。

3、農村金融體制改革不完善

目前我國農村金融供給體系中以政府主導下的外生性金融機構為主，商業銀行在農村的下沉機構較少，農村金融體制改革不完善。一是政府定位不準確。政府利用行政力量增加的外生性金融機構在貸款過程中容易發生目標偏移，瞄準效果較差，農戶自發成立的資金合作社能解決這一問題，實現精準扶貧。目前，政府對此類資金合作社的審核嚴格，被政府認可的數量仍較少。二是農村金融體制中缺乏競爭機制，政府干預仍是主要手段。

四、我國農村金融扶貧模式創新的關鍵

農村扶貧是一項綜合工程，金融扶貧作為其中的重要組成部分，其內涵十分豐富，在實施過程中，首先要樹立全面的大局觀，從長遠處考慮制定綜合策略;其次，要時刻防范金融風險，避免改革過程中出現混亂;重視市場與政府的邊界重構，立足于開發式扶貧，主要通過市場運作實現，政策支持作為支撐。另外，從農村基礎金融配套體系以及金融服務供給體系入手，為相關政策的實施做好保障工作。

（一）著眼長遠，樹立大局觀

金融扶貧是個長期過程，應著眼長遠，樹立大局觀。首先，涉農扶貧部門之間應加強溝通，統籌規劃，制定綜合目標。其次，金融扶貧是個系統工程，不能急于求成，要從基礎扶貧做起。注重農村基礎設施投資建設。再次，金融扶貧是開發式扶貧，要注重產業扶貧和智力扶貧。將扶貧資金與種植業、林業和養殖業等相關產業項目相結合，真正實現農民增收。同時繼續加大對教育和培訓項目的扶貧資金投入，切實提高農戶自我發展能力，實現徹底脫貧。

（二）重建風險防范機制

1、提高農村信用環境，建立農村信用體系

提高農村信用環境，應加強農戶及農村企業的信用意識。第一，政府加強對信用知識的宣傳和教育工作，強調信用風險的重要性，讓農戶了解到信用的重要性和價值。第二，開展信用村、信用戶、信用企業活動，通過榜樣宣傳推動農村信用工程縱向發展。第三，給予守信客戶以精神或者經濟獎勵，失信客戶再貸款受限等懲罰措施，讓農戶實際體會信用價值。

建立農村貧困農戶信用數據庫。通過設立各級征信機構建立農戶個人信用檔案，進行信用評級，動態管理，并實現金融機構對接平臺，實現信息共享。嘗試引入互助組織信用管理，貧困農戶通過一定標準組建互助組織，以互助小組信用為擔保申請貸款。互助組織成員不僅受金融機構信用風險監督，同時受到小組內其他成員的道德風險監督，提高違約成本。

2、建立健全農業保險，提高農業保障水平

（1）建立健全農業保險制度體系

為逐步完善農業保險大災風險分散機制，我國自2013年3月1日起開始實施《農業保險條例》，財政部于2013年12月8日印發《農業保險大災風險準備金管理辦法》。

（2）加強農業保險宣傳

加大對于農業保險的宣傳，讓農戶了解農業保險的保障作用，轉變傳統思維，積極參加農業保險。

（3）豐富農業保險產品結構

政府繼續擴大農業保險補貼農作物種類，豐富農業保險產品。鼓勵地方保險機構開放特色保險產品，發展特色農業保險體系。

政策性農業保險和商業性農業保險相結合

政府通過財政補貼或者稅收優惠等措施吸引商業保險加入農業保險，解決政策性農業保險保險產品有限、保障力度不夠等問題。另外，鼓勵成立互助合作保險組織。

（三）重視政府和市場的邊界重構

金融扶貧應立足于開發式扶貧，以市場運作為主，政策支持為支撐。堅持市場化和政府扶持相結合。為實現金融扶貧的可持續發展，需要重視政府和市場的邊界重構，針對金融扶貧的不同模式，采取差異化制度安排。

一般地，貧困地區的金融扶貧工作首先需要政策性金融機構引導，吸引商業性金融組織進入，隨著金融市場的發展，商業性金融組織運行成熟，政策性金融組織退出。以小額信貸為例。從拉格萊珉銀行[16]小額信貸的經驗可以看出，扶貧小額信貸是商業性金融組織可以進駐的領域。政府應鼓勵設立商業性小額信貸公司或資金互助組織等形式專營扶貧小額信貸，實行市場化運營。政府通過財政補貼、利率優惠和給予專項扶貧再貸款等方式加大貨幣政策支持力度，但不干預實際運營過程，充分發揮其自主性。

（四）健全農村金融服務體系

1、進一步改善農村基礎金融配套體系

推進農村金融基礎設施建設。鼓勵大型商業銀行到縣、鄉鋪設網點，建立村鎮銀行，構建社區金融服務網點。加強行政村銀行電子設備配備，實現基礎金融服務全覆蓋。建立鄉村綜合金融服務機構。地方政府在鄉村設立綜合金融服務機構，為所在鄉村提供基礎金融服務，主要功能有：一是提供貸款、保險、存儲等咨詢服務，成為農戶身邊的金融服務窗口。二是建立或者協助建立農村信用體系，為農戶申請金融機構貸款提供中介服務。三是開展農村金融知識普及宣傳服務。通過發放宣傳手冊或者舉辦講座等形式普及金融知識，提高當地農戶金融知識水平。

2、豐富金融服務供給體系

為更好的發揮商業銀行的積極作用，使其經營中心下移，參與金融扶貧服務供給，需要政府制定強制支農政策。要求在商業銀行中設立專門扶貧部門，保持支農貸款存量，保證一定比例用于農業扶貧。適當放松農業金融準入門檻，鼓勵發展多形式的新型金融機構。創新農村金融機構間的合作方式，例如農業保險和農村信貸協同發展、農業保險與資金互助組織合作等。

通過法律約束和政策引導，規范農村非正規金融機構，引導資金合理流動。充分發揮非正規金融機構對正規金融機構的輔助作用。

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作者簡介：

安奇，系中科人才技術交流發展中心副主任兼綜合業務部主任，高級經濟師。