農(nóng)村宅基地退出障礙及對(duì)策研究

(惠民縣國(guó)土資源局 山東 濱州 251700)

前言

農(nóng)村宅基地退出是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是我國(guó)農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。2014年6月，國(guó)土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》中指出，推動(dòng)人口向中心村、中心鎮(zhèn)聚集，對(duì)城鄉(xiāng)低效土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)，提高土地利用效率和效益，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用[1]；2015年1月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》中明確提出了“探索宅基地自愿有償退出機(jī)制”；同年11月在國(guó)務(wù)院《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中提出了宅基地制度改革的基本思路，即“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)做出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”[2]；2016年中央一號(hào)文件中強(qiáng)調(diào)需要積極推進(jìn)“宅基地制度試點(diǎn)改革”[3]；2018年中央一號(hào)文件著重提出深化農(nóng)村土地制度改革。包括落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策，全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，系統(tǒng)總結(jié)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，加快修改完善有關(guān)法律。引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地，提高農(nóng)村土地資源利用效率，實(shí)現(xiàn)宅基地供給側(cè)改革方興未艾。

一、農(nóng)村宅基地退出障礙

(一)農(nóng)民自愿退出宅基地的積極性很弱。由于宅基地是農(nóng)民賴以生活居住的基本保障，農(nóng)民不愿意退出自有和閑置的宅基地，自愿退出的積極性很弱。主要的影響因素有農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入水平尚未普遍達(dá)到遷出農(nóng)村到城鎮(zhèn)生活的經(jīng)濟(jì)能力，一旦失去現(xiàn)有宅基地，就等于失去了居住的保障，同時(shí)農(nóng)民得不到退出補(bǔ)償金，寧愿固守宅基地；有些農(nóng)民的思想比較傳統(tǒng)守舊，對(duì)國(guó)家的土地政策法規(guī)缺乏理解，生活習(xí)慣繼承老一輩的傳統(tǒng)，不愿離開(kāi)祖祖輩輩傳承下來(lái)的土地；農(nóng)村宅基地目前在市場(chǎng)上的流轉(zhuǎn)性較差，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓退出宅基地，一定程度上消減了了農(nóng)民積極性。

(二)引導(dǎo)農(nóng)民宅基地退出的程序和資金不到位。國(guó)家法律明確規(guī)定農(nóng)村宅基地歸集體所有，村經(jīng)濟(jì)組織集體是土地的所有人，依法享有回收農(nóng)村空置房、閑置房的權(quán)力[4]。但由于農(nóng)村宅基地存在違規(guī)違建、面積超額、冗余閑置等多種復(fù)雜情況，村經(jīng)濟(jì)組織集體需要合規(guī)的程序引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地以及大量的財(cái)政資金去收回、拆出、復(fù)墾。經(jīng)過(guò)研究，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織集體缺少科學(xué)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地管理規(guī)劃和宅基地退出程序，更加缺少相應(yīng)的退出財(cái)政資金，無(wú)法滿足村集體和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)需求，村集體無(wú)法承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地十分困難。

(三)農(nóng)民退出宅基地后的社會(huì)保障缺失。在農(nóng)村宅基地實(shí)現(xiàn)退出的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在失去自有宅基地之后其住房需求無(wú)法及時(shí)滿足[5]。特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，在退出農(nóng)村宅基地之后不愿放棄農(nóng)村戶口，無(wú)法享有與城鎮(zhèn)居民相同的醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、最低生活保障等社會(huì)福利[6]，生活質(zhì)量甚至不如在退出宅基地之前，生活保障上的缺失十分令人擔(dān)憂。政府在農(nóng)村宅基地退出方面沒(méi)有明確的補(bǔ)償政策和福利保障政策，宅基地流轉(zhuǎn)和限制較多，在市場(chǎng)上宅基地流轉(zhuǎn)十分有限，無(wú)疑加大了農(nóng)民自愿退出宅基地的難度。

二、農(nóng)村宅基地退出對(duì)策

(一)嚴(yán)格落實(shí)“三權(quán)分置”政策。宅基地“三權(quán)分置”是促進(jìn)我國(guó)土地供給側(cè)改革的重大突破，此次宅基地改革，不但可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的集約利用，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)，還有利于解決農(nóng)村流動(dòng)人口等社會(huì)問(wèn)題。[7]一方面，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化將會(huì)大大提高宅基地的流轉(zhuǎn)性，盤活農(nóng)民的固定資產(chǎn)和資金，大大增加農(nóng)民自愿退出宅基地的積極性和信心。另一方面有利于農(nóng)村合理規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)化發(fā)展接軌。

(二)完善宅基地退出的補(bǔ)償機(jī)制。宅基地退出的補(bǔ)償機(jī)制主要包括合理的科學(xué)的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，這是農(nóng)村居民普遍關(guān)心的問(wèn)題。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以保障農(nóng)村居民的利益最大化，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，制定相關(guān)政策，給予農(nóng)民騰退補(bǔ)貼。同時(shí)創(chuàng)新宅基地退出補(bǔ)償方式，盡管農(nóng)民大多數(shù)接受金錢補(bǔ)償，還要制定相關(guān)策略，吸引農(nóng)村居民前往城鎮(zhèn)買房，或者采用置換的方式，滿足部分農(nóng)民的換房需要。

(三)完善農(nóng)村居民社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度的缺乏是農(nóng)村居民退出宅基地的后顧之憂。農(nóng)民退出宅基地選擇前往城鎮(zhèn)生活的過(guò)程中往往帶來(lái)許多社會(huì)問(wèn)題，針對(duì)農(nóng)村居民的諸多不便，政府應(yīng)著手建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度，使退出宅基地的農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民一樣享受醫(yī)療、教育、交通等社會(huì)福利，甚至在農(nóng)民子女教育、就業(yè)等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策，為農(nóng)村居民提供專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，從各方面減輕農(nóng)村居民的生活負(fù)擔(dān)，從制度上保障農(nóng)民的生活質(zhì)量。[8]

(四)拓寬農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)收入渠道。農(nóng)村居民不愿退出宅基地的根本因素受經(jīng)濟(jì)收入水平制約，解決農(nóng)村居民收入問(wèn)題就要帶領(lǐng)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)家致富，從經(jīng)濟(jì)上解決宅基地問(wèn)題。“三權(quán)分置”政策為農(nóng)村宅基地退出提供了新思路，一方面盤活了宅基地的流轉(zhuǎn)性，拉動(dòng)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平，另一方面農(nóng)戶通過(guò)租售、轉(zhuǎn)讓宅基地，打造旅游特色小鎮(zhèn)、民俗村、農(nóng)家樂(lè)，發(fā)展旅游休閑業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，增加農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟(jì)收益。[9]

(五)鞏固農(nóng)村集體地位，加大資金投入。政府應(yīng)重新樹立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織集體的地位，發(fā)揮農(nóng)村集體的管理優(yōu)勢(shì)，科學(xué)的合理的引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地。政府加大對(duì)農(nóng)村宅基地回收、拆出、復(fù)墾等相關(guān)經(jīng)費(fèi)的投入，形成一套合理的管理體系引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地，重新規(guī)劃新農(nóng)村土地利用和城鎮(zhèn)發(fā)展。政府盡可能的滿足村集體和農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)需求，使村集體主動(dòng)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村宅基地退出的趨勢(shì)勢(shì)不可擋，這是國(guó)家目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)所決定的。[10]政府部門應(yīng)遵循農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)格落實(shí)“三權(quán)分置”政策，制定科學(xué)合理的退出制度，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城擇業(yè)，加強(qiáng)宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)性，尊重農(nóng)民意愿，引導(dǎo)農(nóng)民平穩(wěn)有序的退出宅基地，提高農(nóng)村土地資源的利用效率，保障農(nóng)村居民利益的最大化。