域外大國國家安全法律制度經驗啟示

(西華師范大學 四川 成都 610000)

“國安才能國治，治國必先治安”。經過40年改革開放，中國經濟、政治、科技、文化、社會等各個方面蓬勃發(fā)展，中國特色社會主義進入了新時代。從維護國家安全的角度講，國家安全的內涵和外延也發(fā)生著深刻變化。黨的十八大以前，我國于1993年頒布實施《國家安全法》，1994年6月出臺《國家安全法實施細則》，使維護國家安全有了法律保障。但這兩部法律法規(guī)并非完全意義上、涵蓋全面的國家安全法，而僅僅是對反間諜方面工作作了規(guī)制，是狹義上的國家安全法律。在新歷史時期，面對更加嚴峻的敵情形勢，面臨更加巨大的風險挑戰(zhàn)，面臨百年未有之大變局，黨中央成立國家安全委員會，出臺國家安全戰(zhàn)略綱要，提出總體國家安全觀①，不斷完善國家安全的體制機制。為強化國家安全保障，重新制訂了《國家安全法》《反間諜法》等一系列國家安全法律法規(guī)，為維護國家安全提供基本遵循和法律保障。但對照總體國家安全，對比域外大國，我國在維護國家安全的法律建設上還有不小差距，我國國家安全法律存在體系不健全、銜接不充分、缺位錯位等現(xiàn)狀和問題。彭真同志曾提出:“研究法學必須吸收古今中外的有益的經驗”。②為此，筆者深入分析美國、俄羅斯、英國、法國等聯(lián)合國常任理事國國家安全法律制度，力圖從域外大國的法治建設中汲取經驗，對我推進全面依法治國，完善我國國家安全法律有所裨益。

一、域外大國國家安全法律考察

國家安全概念起源于美國，西方國家經過上百年的發(fā)展，積累了豐富的理論基礎，形成了較為完備的國家安全法律體系。

(一)美國

美國頒布的《1947年國家安全法》③,是美國歷史上誕生的第一部真正意義的、專門的國家安全法，是美國構建現(xiàn)代國家安全法律體系的開端。這部門法律明確了建立國家安全體制、職能機構、保障和監(jiān)督國安機構等事項。最開始的版本只有6章數(shù)千字，七十多年來，又相繼加入了《國家安全法修正案》《情報人員身份保護法》《中央情報局信息法》《情報組織法》《反情報和安全促進法》《情報更新與改革法》《反情報促進法》《情報改革法》等修正案。現(xiàn)在的美國《國家安全法》,對美軍事、外交、情報三類主要工作作出明確規(guī)定,對維護美國國家安全起到了舉足輕重的作用。

美國采取的是以《1947年國家安全法》為統(tǒng)攬的總法模式。在情報工作方面，出臺專門的《外國情報偵察法》予以單獨規(guī)定。它允許“美國總統(tǒng)可以不考慮其他法律，通過司法部長授權，進行一年以上的電子偵察以獲取外國政府或政府間組織的情報信息”。④后又出臺《外交使團法》，對外國駐美外交人員加強監(jiān)聽監(jiān)視。在反間諜工作方面，美國向對間諜犯罪處為重罪，甚至極刑，美國參議院批準《軍人間諜罪懲治法》，甚至可以在和平時期對犯間諜罪的軍人處以死刑。此后，1988年9月，美國又頒布了《關于制裁泄露國家經濟和商業(yè)情報者的法令》，用判處3到8年的徒刑取代之前的無作為或解雇，極大增加犯罪成本，為遏制泄密高發(fā)態(tài)勢起到關鍵作用。在技術偵察方面，美國更是無所不用其極，號稱“對全世界進行監(jiān)聽”。1959年，美國出臺《國家安全局法》，允許國家安全局通過衛(wèi)星和遍及世界的監(jiān)聽站，截收各國的無線電通信信號，破譯他們的密碼，獲取間諜的潛伏通信聯(lián)絡活動，為政府提供整理過的情報等。2007年，美國出臺《保護美國法》,規(guī)定了對身在美國境外人士開展電子偵聽的程序。2013年6月，先后供職于美國中央情報局、國家安全局的斯諾登實名披露了包括“棱鏡”在內的美國政府多個秘密情報監(jiān)聽監(jiān)視項目，舉世震驚。在對外方面，1994年，美國頒布了《反情報和安全促進法》,成立“國家反情報政策委員會”，負責反間諜協(xié)調工作。為提高國家安全機構后備人員的素質，保持其可持續(xù)發(fā)展，長久維護國家安全，美國還于1991年頒布《國家安全教育法》，設立國家安全專項資金，規(guī)范操作運用程序。“9.11”后,2004年，美國通過了《情報改革法》，法案授權設立國家情報主任，管轄當時的15個情報機構。在反恐方面，2002年，美國出臺《國土安全信息共享法》，促進安全部門之間的情報、信息、數(shù)據(jù)共享。

美國的立法還與國際大勢密切相關。“冷戰(zhàn)”后，蘇聯(lián)倒臺，美國一家獨大，美蘇之間的斗爭由政治領域、軍事領域轉向經濟領域，為保護經濟信息安全，1996年9月，美國出臺《反經濟間諜法》⑤，為美打擊該國經濟領域的間諜、竊密等活動提供了法律依據(jù)。2001年，美國出臺《美國捍衛(wèi)與加強本土安全采取有效措施與打擊恐怖主義舉措法案》，即所謂的《愛國者法》,該法賦予美國國家安全機構防范打擊恐怖主義的特殊能力，國家安全機關可以對美國公民、綠卡持有者等實施秘密監(jiān)聽。

(二)俄羅斯

俄羅斯繼承了前聯(lián)大部分“遺產”，其國家安全法律以蘇聯(lián)框架為基礎，經過二十余年發(fā)展，形成了相對齊備的法律體系。一是以俄聯(lián)邦憲法為統(tǒng)領。1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》確定了俄羅斯聯(lián)邦的憲政原則、國家制度，對維護俄聯(lián)邦國家安全的根本原則和有關安全機構的活動進行規(guī)范，從而構成了俄羅斯國家安全保障體系的核心法律基礎。二是多個基本法為支撐。俄相繼出臺《俄聯(lián)邦安全法》《俄聯(lián)邦對外情報法》《俄聯(lián)邦偵緝行動法》《俄聯(lián)邦安全局機關法》等四部專門基本法，囊括了國家安全法律保障機制的最重要內容。譬如2010年，俄羅斯頒布了新的《安全法》，規(guī)定了國家首腦即總統(tǒng)、俄羅斯聯(lián)邦議會、政府、聯(lián)邦權力機關、聯(lián)邦主體以及地方權力機關在保障國家安全領域的具體職責和作用。三是以部門條例為補充。如《俄聯(lián)邦安全會議條例》《俄聯(lián)邦對外情報局條例》《俄聯(lián)邦安全局條例》等行政法。上述三層次的法規(guī)政策有機體，在法律框架內確立起總統(tǒng)垂直領導下的聯(lián)邦安全會議的決策指揮機制。

俄羅斯總統(tǒng)還確立國家安全領域的基本方向，制定國家安全戰(zhàn)略和一系列相關的綱領性文件，如《俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》《俄羅斯聯(lián)邦軍事學說》《俄聯(lián)邦對外政策構想》等國家戰(zhàn)略原則，對俄國家安全進行頂層設計。如2015年普京簽署的新版《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》⑥，對俄外交政策的主導方向、軍事力量以及經濟能源安全等問題進行了一系列具體的規(guī)定。在該戰(zhàn)略中，俄羅斯更加強調運用外交、政治、法律手段維護國家利益，但是如果這些手段沒有成效，俄羅斯仍將用武力手段維護國家權益。

截止目前，俄羅斯在維護國家安全領域，出臺了種類繁多的法律法規(guī)，據(jù)不完成統(tǒng)計，共計有15部聯(lián)邦法律、200多個總統(tǒng)命令、500 多個政府決議、16 個綱領性文件，而且相關的立法活動還在不斷的發(fā)展。

(三)英國

英國國家安全法律體系始建于二戰(zhàn)后，與美國的“總法模式”、俄羅斯的“憲法模式”不同，其趨向于“散法模式”，一個突出特點就是不斷細化中央政府和地方政府在維護國家安全、應對風險挑戰(zhàn)上的職責權限。英國國家安全法律主要涵蓋三個方面：一是國防與應急。1948年，英國政府頒布《國民防務法案》，界定了國民防務和緊急狀態(tài)的范圍。1986年，英國出臺《和平時期國民防務法案》，明確了中央政府與地方政府在應急安全管理方面的責任范圍，2004 年11月，英國議會通過《國民緊急應變法》，成為英國處理緊急事態(tài)的基本遵循。根據(jù)議會通過的《國民緊急應變法》，英國政府又制定了《緊急應變與復原準則》，對可能遇到的緊急事項進行安排。二是情報與反恐。為應對歷史悠久的恐怖主義等威脅，英國制定了為數(shù)眾多的反恐怖法律法規(guī)，有1974年的《恐怖主義防止法》，1989年的《安全局法》，1994年的《情報服務法案》，2000年的《調查權力規(guī)范法》，2000年的《恐怖主義法》(取代1974法)，2001年的《反恐怖主義、犯罪和安全法》，2005年的《預防恐怖主義法》(取代2001年法)，2006年的《反恐法案》，2008年的《反恐法案》，2011年的《恐怖主義預防與調查措施法案》，2013年的《司法和安全法案》等。經過數(shù)十年的發(fā)展，英國的反恐法案可以說在全世界獨樹一幟，具有標竿性。三是保密與反間。英國1911年和1920年先后頒布國家保密法，規(guī)定公職人員未經授權傳播和泄露任何官方信息構成犯罪。1989年，英國議會頒布了《國家安全機構法》，首次將情報機構的活動納入法治軌道，明確了各相關機構的職責權限和管轄歸屬。根據(jù)《1994年情報機構法》，英國成立了情報和安全委員會負責審查安全局、秘密情報局和政府通信總部的財政支出、行政行為和政策制定。《2000年調査權規(guī)范法》，規(guī)范了國家安全機構的調査活動，明確了對國家安全機構的監(jiān)督機制。

總的來看，英國國家安全法律在立法和實踐中不斷完善，在部分領域獨樹一幟，對我完善國家安全法律具有重要作用。

(四)法國

二戰(zhàn)結束后，法國從第四共和國演變到第五共和國，歷經九任總統(tǒng)，經過東西方冷戰(zhàn)、東歐劇變、海灣戰(zhàn)爭、911事件、國際金融危機等重大考驗，法國的國家安全法律、體制機制一直在發(fā)展變化。

法國于1959年出臺《國防組織法》，重新組建和規(guī)范了法國國防委員會，該法對國防的領域體制機制、委員會職責、軍事組織等方面作了明確規(guī)定，提出“無論任何時候，在任何情形下，對待任何侵略，都要確保領土安全和完整，保障人民的生命安全”。法國總統(tǒng)戴高樂在重組國防委員會，一方面是加強與各國的防務聯(lián)系，另一方面是協(xié)調各部門之間的動作。該法還授權，總統(tǒng)的私人參謀部負責所有國防事務，而且還可根據(jù)不同形式、不同要求，召開不同的專題會議。

法國的國家安全體制改革始終堅持以憲法為基礎，依據(jù)《第五共和國憲法》建立《國防總組織法》，設立了國防委員會；依據(jù)《第五共和國憲法》和第一部反恐怖法案—《第86-1020法案》，設立國內安全委員會；依據(jù)2008年《國防與國家安全白皮書》，設立國防及國家安全委員會。

二、域外大國國家安全法律制度特點

(一)立法理念先進

美、俄、英、法四國的社會形態(tài)、主流意識、國家體系、文化習俗、法律法規(guī)均有很大不同，但他們的共通點是，具有豐富的立法理論，各國領導階級均高度重視國家安全問題，形成了法治思維習慣，注重通過法治的方式維護國家安全，保障國家安全工作，并建立了符合本國實際的國家安全法律體系。特別是美國，作為世界頭號大國，其在世界的領先性是全面性的，在國家安全立法領域，美國有眾多智庫、專家、學者進行專門研究，形成了完備的法律理論體系，在當今世界具有極大的話語權，眾多國家都是學習美西方國的法律理論，來制定完善自身的國家安全法律。在法律的數(shù)量上也是遙遙領先的，內涵豐富的。譬如，美國利用其國內通過的“301”條款⑦，對包括中國在內的眾多國家揮舞貿易大戰(zhàn)，實現(xiàn)自身國家利益最大化，危及其他國家利益、發(fā)展和安全，站在我們的立場，不危害了我國家利益、安全，但站在美國的立場，其維護了美國的國家利益、安全。

(二)立法形式多樣

綜觀美、俄、英、法國四國國家安全法律，從立法形式上主要有三種：一是綜合性，均制定了統(tǒng)領國家安全領域的基本法，如美國的《1947年國家安全法》，俄羅斯的《俄聯(lián)邦安全法》等，指引其它國家安全領域法律建設，規(guī)范國家安全工作體制機制，形成國家安全法律體系。二是專門性，根據(jù)具體領域面臨的不同國家安全問題，制定單獨的法律，規(guī)定該領域國家安全工作的相關事項。主要體現(xiàn)在情報領域、反間諜偵察領域、技術偵察領域、對外領域、反恐怖領域、國防領域等 眾多領域。三是分散式，對國家安全事項的法律規(guī)定散見于各個領域的法律法規(guī)當中。每個國家既有專門的維護國家安全法律法規(guī)，也有與之相互銜接的其它刑事、行政等方面法律法規(guī)，兩者相輔相成，相得益彰。

(三)立法模式獨特

從美、俄、英三國國家安全法律來看，美國是總法模式，其《1947年國家安全法》是其維護國家安全的總法，后面所有國家安全法律都是這一總法在某個領域的具體呈現(xiàn)。俄羅斯是憲法模式，它以《憲法》為基礎和準繩，以《安全法》為基本法，以俄《國家安全學說》、《國家安全戰(zhàn)略》為指導，以行民法、政法、刑法等保障。英國是散法模式，其突出特點是“不斷嘗試明確和細化中央政府與地方政府在應對具體安全威脅方面的職責權限”。⑧

三、域外大國國家安全立法對我啟示

(一)加強對國家安全領導體制的法律保障

首先，在憲法中明確維護國家安全領導體制的基本事項。如美國憲法規(guī)定了國會在宣戰(zhàn)、招募軍隊等方面的權力，規(guī)定了總統(tǒng)對武裝力量的統(tǒng)帥權。俄羅斯憲法規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)、聯(lián)邦會議、俄羅斯法院行使國家權力。其次，完善國家基本法。美國有《1947年國家安全法》及其修正案為核心的國家安全法律體系，俄羅斯以《俄羅斯聯(lián)邦安全法》等為基本框架,形成了互相依靠，互為補充的國家安全制度體系。第三，完善配套的國家安全法規(guī)。美國的《中央情報局信息法》《情報組織法》《反情報和安全促進法》《情報更新與改革法》等。俄羅斯的《俄聯(lián)邦安全法》《俄聯(lián)邦對外情報法》《俄聯(lián)邦偵緝行動法》等。實現(xiàn)了國家安全機構依法設置，國家安全決策、執(zhí)行不斷規(guī)范、制度、科學，國家安全工作效率極大提升。

(二)加強非傳統(tǒng)領域國家安全法律建設

參考美、俄、英、德等國立法實踐，結合我國“國家安全面臨非傳統(tǒng)安全威脅日益突出”⑨的現(xiàn)實，當前，我國國家安全領域法律建設重點就放在生態(tài)安全、金融安全、經濟安全、糧食安全、信息安全等非傳統(tǒng)安全領域的立法。最終，在總體國家安全觀的指導下，建立覆蓋政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全法律體系。

(三)加強立法的預見性和科學性

由于美西方的長期制裁，俄羅斯經濟社會發(fā)展十分緩慢，其現(xiàn)在處在社會轉型時期，立法活動頻繁，對內對外政策調整密集，有時會給人以無序和混亂的印象，這在某種程度上會給國際社會造成對俄羅斯法律及政策不確定性的猜疑。而中國作為世界第二大國、作為邁向民族復興的大國、作為負責任的大國，在國家安全法律建設理應有更大的格局和更高的穩(wěn)定性，應當加強立法的預見性和科學性，注意各個規(guī)范性法律文件的協(xié)調與一致，盡量避免國家安全立法過程中的矛盾和疏漏。

(四)注重協(xié)調好國家安全和公民基本權利保障的關系

俄聯(lián)邦《安全法》將“維護和捍衛(wèi)個人及公民的權利與自由”作為安全保障的第一項基本原則，是因為長期以來俄羅斯比較忽視公民基本權利的保障，過去走了很多不必要的彎路。我們應從發(fā)揚社會主義制度的優(yōu)勢性出發(fā)，吸取俄羅斯的教訓，在維護個人的公民的權益方面規(guī)定相應的救濟程序和機制，協(xié)調好保障關系。

(五)應完善對國家決策咨詢的法律保障

在國家安全決策咨詢的法律保護方面，我們還處于較低水平。首先，要對決策咨詢系統(tǒng)的政治地位逐步法制化。美國國會于1972年通過的《聯(lián)邦咨詢委員會法》對咨詢委員會存在的必要性、工作原則、工作程序以及與總統(tǒng)和國會的關系等都做了具體的規(guī)定，把咨詢作為決策過程的法定程序。俄羅斯 1992 年根據(jù)總統(tǒng)令成立了直接隸屬于總統(tǒng)的“俄羅斯戰(zhàn)略研究所”，它由學術機構、外交部、強力部門的專家和政治領導人的參與，主要研究國家安全保障的宏觀問題，全球或地區(qū)軍事、政治和經濟進程問題及其他國家關系問題等。戰(zhàn)后日本政府內部設立有審議會、協(xié)議會、調查會等。其次，運行機制要逐步規(guī)范化。各國的咨詢機構往往都有自己一套完善的、規(guī)范的、制度化工作程序，為國家提供專業(yè)的決策咨詢服務。

【注釋】

①2014年4月15日，中央國家安全委員會主席習近平在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出，堅持總體國家安全觀，首次系統(tǒng)提出“11種安全”。黨的十九大將“堅持總體國家安全觀”作為治國理政的十四條基本方略，納入習近平新時代中國特色社會主義理論。

②《發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制》，彭真在中國法學會成立大會上的講話，1982年7月22日。

③《1947年國家安全法案》，英語：National Security Act of 1947，是二戰(zhàn)后美國政府在軍事和情報體系做出的重大戰(zhàn)略調整。該法案由第80屆國會制定，1947年3月3日，時任參議院武裝部隊委員會主席的南達科他州共和黨參議員約翰·格尼在參議院首先提出，1947年7月26日表決通過。

④1978年，《外國情報偵察法》

⑤《反經濟間諜法》，規(guī)定對于為外國政府、公司或企業(yè)竊取美國商業(yè)情報的人，最高能判25萬美元罰金，并處最高25年監(jiān)禁；若犯罪者是法人，則罰金可至1000萬美元；對于為美國公司竊取情報的美國人，可判25萬罰金并處15年監(jiān)禁，若犯罪者是法人，則罰金為500萬美元。

⑥2015年12月31日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了新版《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》，對俄外交政策優(yōu)先方向、軍事力量發(fā)展以及經濟能源安全等作出了規(guī)定。

⑦“301條款”，是美國《1974年貿易法》第301條的俗稱，是美國貿易法中有關對外國立法或行政上違反協(xié)定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權條款。它最早見于《1962年貿易擴展法》，后經《1974年貿易法》、《1979年貿易協(xié)定法》、《1984年貿易與關稅法》，尤其是《1988年綜合貿易與競爭法》修改而成。

⑧王江，《英國國家安全法治體系初探》。

⑨《中國國家安全研究報告(2014)》提出，來自于非傳統(tǒng)安全領域的諸多挑戰(zhàn)，對于中國的國家安全構成了嚴重威脅。